宗华伟 | “在场的”外交话语：中法日三国比较

新时代中国特色大国外交推进十年来，外交能力日益成为关乎发扬历史主动精神、增强外交主动运筹、提升战略有利地位的关键因素。在当今世界，中国日益发挥着世界和平建设者、全球发展贡献者、国际秩序维护者的重要作用，前所未有地走近世界舞台中央。外交能力既是国家能力的重要组成部分，又是一种特殊的国家资产，是国家外交想法、方法、做法、办法以及说法的知行统一，体现在外交人的智慧、韧性、能动性和外交体系自我调适、适应变化以规避风险、搭建桥梁等不同层面。其中，外交话语能力是外交能力不可或缺的重要维度。外交的本质在于通过非暴力、持续的话语沟通和话语实践来实现国家利益，外交认知能力、决策能力、治理能力、财政能力等最终都会体现在外交话语能力上并通过外交话语实践而在具体场域中得以“展演”。中国提升大国外交能力的一个重点领域就是要精心构建对外话语体系，提升中国话语的国际影响力，形成同中国综合实力和国际地位相匹配的国际话语权，打破全球性大国角色生成进程中所面临的话语困境。综观当今世界舞台，凡占有一席之地并积极有效扮演着重要角色的国家无不拥有强大、灵活且具有自身特色的外交话语能力，这一点在政府间国际组织的多边外交场域中尤为彰显。开展大国外交话语能力的比较研究对于深化外交话语实践的理论思考、提升中国国际话语权、增强中国特色大国外交能力建设具有重要意义。本文将提出一个关于外交话语能力的分析框架，通过外交话语实践的若干维度考察外交话语能力，对中国、法国、日本在联合国教科文组织中的外交话语能力进行比较研究。选择联合国教科文组织作为话语场域是因为该组织为政府间国际组织、以主权国家为成员，各国派驻的外交使团发言辩论代表国家意志，其话语实践水平体现了该国的外交话语能力。同时，联合国教科文组织决策遵循“一国一票”的平权原则，以“协商一致”作为主要决策方式，成员国无论大小、强弱、贫富都有平等的初始话语地位，各国凭借外交话语能力塑造不同的话语权力关系，外交话语能力的作用在该组织场域内相对更加突显。探析中国在联合国教科文组织场域中的外交话语能力提升成就与空间，并借鉴其他国家的外交话语能力之所长，能够为中国进一步提升多边话语能力提供一些政策启示。

一、外交话语能力：一种基于话语实践的分析框架

在探讨外交话语能力之前，需要先厘清外交语言和外交话语的区别。费迪南·德·索绪尔（Ferdinand de Saussure）将语言定义为一套具有内部同质性的符号系统，主张语言研究要排除社会的、言语的、心理的等各种非语言因素。话语则是“使用中的语言”，一个超越语言、文本以及言说行为的“文本整体”和社会实践。因此，外交语言是外交职业所使用的一套语言符号和礼仪系统，是长期外交实践中形成和积累的那些丰富而精致的词、句、委婉语、手势、动作等，每个语言元素都有其分量和意义。外交话语可以理解为使用外交语言开展的话语实践，通过话语实践并在话语实践中塑造和改变话语主体之间的社会关系，产生权力效用。

外交话语能力是开展外交话语实践的行为主体的能力，这一行为主体既是作为团体人格的主权国家、又是作为生命个体的外交官。外交能力就其整体而言以主权国家为主体，因为外交能力是国家能力的一部分，反映了国家为实现战略目标制定和执行对外政策、综合运用政策工具的能力。王逸舟教授指出，国家能力还有意识、精神、思想、意志层面的意涵，表现为人的能动性，因此外交能力也指外交人员维护国家根本利益、促进国家间和平与国际稳定的职业本领和以非暴力方式推进国家间对话与妥协的特殊才干。孙吉胜教授也认为，外交能力体现在外交官的国际交往能力、平衡协调能力、调研能力、危机处理能力、应变能力、斗争能力、应对新媒体等公共外交能力中。如法国国际关系社会学家马塞尔·梅勒（Marcel Merle）所言，在承载着国家意志的外交官的话语实践中，政治的世界重生为话语的世界。同外交认知、外交决策、外交财政、外交统筹、外交机制建设等其他范畴和维度的外交能力相比，外交话语能力只能在外交官开展的日常外交话语实践中生成和展现。

在话语实践中外显出来的外交话语能力承载着重要的权力意涵，外交话语能力施展的结果是产生话语的权力效用，因此可以从话语权力展演的进程中具体地考察外交话语能力。美国弗吉尼亚大学社会学教授艾萨克·里德（Isaac A. Reed）对话语权力（discursive power）做出如下界定：“话语权力指的是，思想范畴、象征和语言规约以及关于世界并用于理解世界的意义模式如何决定了一些行为体控制其他行为体的能力，或在这方面获得更多能力的能力。”可见话语权力实质上是一种能力以及获得更多能力的能力，这也说明话语能力的长短高下体现于话语权力在实践中产生、激活和呈现的“展演”进程中。外交话语能力不是一种内在的、静态的资源、禀赋、素质或潜力，而是被转化为现实行动和成效的能动性，具体体现在四个维度：话语在场的程度、意义建构的成效、以言行事的力度、话语联盟的范围。

第一，外交话语能力应表现为外交官积极的话语在场状态，以主动作为的态势参与到国际议题和全球治理的谋划、讨论和辩论中，进入议程设置、标准制定、理念引领、共识塑造的国际话语互动进程。有学者指出，中国提升国际话语权首先要有来自中国的声音，避免“失语状态”。在许多重要外交场合，失语就是一种政治和战略上的缺位，可能导致“被动挨打”。

第二，外交话语能力应表现为外交官能够根据其所处的场域发言叙事，言之有物、言之有理地建构话语意义。这意味着外交官应能够驾驭“外言外语”，以明确、适宜的方式表达话语的意态基调，构建出一个能够与话语对象共享的意义空间。缺乏话语意义建构的能力会导致外交官自说自话、或同其话语对象形成“聋人之间的对话”。“讲好中国故事”“传播好中国声音”等目标对于外交话语能力而言就是要提升其话语意义建构的能力。

第三，外交话语能力应表现为以言行事的力度，即能够延伸到语言和文本之外采取行动、改造世界，使外交话语实践具有相应的实践力度。奥斯汀（J.L. Austin）的言语行动理论指出，话语从来不只是“说说而已”，而是在说话的过程中把已经、正在和将要发生的行动及其物质性后果编织到话语世界中。外交话语能力的重要内涵和功能就在于把国家的对外行动和资源带入话语交往空间，以实践力度支撑话语内容，在言行结合、言行一致中塑造权力关系。

第四，外交话语能力还应表现为外交官通过发动和组建话语联盟扩大话语影响的能力。外交话语作为“世界舞台”上的实践剧目，不可能局限于“独角戏”的形式，而是要不断参与不同话语的竞争和相似话语的结盟，即把“自己讲”和“别人讲”结合起来。这需要外交官积极开展话语倡议和话语策应，促进话语认同和话语回声，通过广泛灵活的话语联盟推进有利于己的国际共识，把特定的话语意义转化为被普遍接受的社会现实。

联合国前秘书长科菲·安南（Kofi A. Annan）曾说，能力（competencies）提供了让（一个组织、团队或事业中的）人们探讨如何专业地、出色地完成职业目标的共同语言。在话语实践中展现出的外交话语能力也是各国外交官从事这一国际职业、维护国家利益的同时也维护国际和平的共同语言。外交话语能力的分析框架应以外交话语的在场实践、意义实践、行事实践和联盟实践等维度为主体。外交话语能力的来源虽然并非本文探讨的对象，但必须指出，外交话语能力必然根植于外交官对本国核心价值理念与国际秩序观的认同，对世界和平理想与人类共同价值的追求，对国际关系知识和全球治理议题的稔熟，对国际法律和议事规则的掌握，在语言、历史、文化、艺术等方面的人文素养以及对多元文化环境的适应和跨文化交流技能等。同时，外交话语能力也离不开国家总体的外交布局，不能同其他维度的外交能力割裂开单独发挥作用，而需要从体系性、制度性的安排中获得政策指引、实践历练与资源供给。因此，可以把外交话语能力视为一种树状结构的框架，根茎部分为滋养塑造能力的理念、价值、知识、技能等，枝干部分为特定场域中外显的、具有话语权力效用的话语实践，表现为话语的在场实践、意义实践、行事实践和联盟实践，外部环境是国家整体的外交体制机制、政策资源、能力框架等（参见图 1）。

二、中国的外交话语能力提升：增强话语在场的程度

中国近年来积极推进有自身特色的大国外交，在以联合国为中心的全球治理体系中发挥着日益提升的重要作用。联合国教科文组织是首个主动邀请新中国恢复合法席位的联合国专门机构。中国自1971年恢复合法席位以来不断深化在该组织的参与实践，自1995年以来一直担任执行局委员，进入21世纪后相继设立了援助非洲教育和《信使》复刊的信托基金、女童和妇女教育奖、丝绸之路青年学者资助计划等项目，会费分摊比额快速增长，2018年成为联合国教科文组织会费第一大摊款国。

联合国教科文组织每双年度举行1届成员国大会和5届执行局常会，从2018年至2022年召开了2届成员国大会、10届审议业务议题的执行局常会和1届执行局特别会议。中国在这5年历届成员国大会和执行局会议中展现出日益提升的外交话语能力，主要表现为2020年新冠疫情暴发后中国的话语在场程度不降反升。本文所用的研究文本素材来自联合国教科文组织定期发布的成员国大会、执行局会议记录，包括大会和执行局全体会议的逐字记录和大会下设分议题委员会的简要辩论记录，可在该组织官方网站文献库（UNESDOC）中公开获取。

就成员国大会而言，中国在2019年第40届大会作全会发言以及参与各委员会辩论发言共21次，排名第8位；在2021年第41届大会发言和辩论共24次，排名与英国、俄罗斯并列第一。就执行局来看，2018—2019年双年度的四届执行局会议中，中国共作全会发言7次，在18个连选连任的执行局委员国中排名第9位，发言活跃程度不及俄罗斯（18次）、法国（15次）、埃及（13次）、巴西（12次）、日本（12次）、圣卢西亚（11次）、印度（10次）、菲律宾（9次）、土耳其（9次）、肯尼亚（8次）与格林纳达（8次）。在2020—2021年双年度的四届执行局会议中，中国的全会发言增至20次，排名第3位，仅次于俄罗斯（45次）、法国（32次）、圣卢西亚（32次）；在2022年的两届常会及一届特别会议中，中国全会发言共8次，排名第3位，仅次于俄罗斯（21次）和日本（9次）。2020—2022年中国在执行局全会的话语在场程度大幅提升，可与俄罗斯、法国、圣卢西亚、日本一起归为话语实践最活跃的5个国家（参见图 2）

中国话语在场性增强不仅体现为发言和辩论频次的增加，而且体现在参与话语议题范围的扩展。2018年第204届和第205届执行局会议上，中国分别只有一次全会发言，即做总政策辩论，这也是执行局委员的“规定动作”。2019年第206届执行局会议，中国在总政策辩论之外所作的全会发言是就巴黎圣母院世界文化遗产遭受火灾向法国政府和人民表达同情，支持意大利的提议，由执行局发表一项支持修复巴黎圣母院的集体声明。同年第207届执行局会议上，中国除总政策辩论之外作了两次全会发言，一是在“公约与建议委员会(Committee of Conventions and Recommendations）工作方法和程序反思”议题通过报告后，中国常驻代表发言希望该委员会在履行人权个案来函审议职责时避免政治化、摒弃偏见与固化思维；二是在特别委员会（Special Committee）主席宣布无法对议题21、即涉及执行局委员任期限制的治理机构改革作出共识性决定后，中国常驻代表对这一结果表示遗憾，强调“协商一致”原则应成为推进治理改革的基础，呼吁成员国为维护协商一致和团结合作而努力。

2020—2022年第209届至第215届执行局会议上，中国除总政策辩论外还就业务项目、工作程序、治理方式等多项议题参与发言和辩论。一是积极谋划联合国教科文组织一类机构国际教育局（IBE）的未来安排。这一议题在进入全体会议之前已在执行局下设的财务管理与计划项目联席会议上进行了长时间辩论，中国仍在全体会议场合积极发声，强化立场态度。中国常驻代表在第209届会议表示国际教育局遭遇财务危机和发展困境令人痛心，中国作为本组织创始成员国和积极贡献者，愿同各方共同努力重振国际教育局，希望中方提议设立的专门工作组将提出国际教育局未来发展的可行方案。在第210届执行局会议上，瑞士、法国、德国、西班牙等欧洲国家与中国在国际教育局议题上形成较大分歧，最终全体会议决定由相关方继续协商并推迟到下一届会议审议。中国在全会发言表示欢迎这一决定，强调中方在辩论过程中展示了最大诚意并屡次修改自己的建议，愿继续通过协商找到建设性和创造性支持国际教育局发展的方案。第211届执行局会议通过了各方达成共识的决定，维持国际教育局现有职能与架构并由法国、德国、瑞士和冰岛提供额外资助，同时积极考虑在中国上海建立一个新的一类机构。这一决定为2023年联合国教科文组织批准在中国上海新设立一个国际科学、技术、工程与数学教育研究所（IISTEM）奠定了基础。

二是为联合国教科文组织在新冠疫情下调整工作模式建言献策。第210届执行局会议受疫情影响被迫改为2020年12月和2021年1月分两阶段、通过线上线下结合方式举行。第一阶段会议临近结束、执行局主席准备通过各委员会报告及决定时，西班牙和法国提出程序质询，认为本届会议尚未真正结束、须待第二阶段会议完成后再一揽子通过决定。该动议引起全会激烈辩论并致使会议多次中断和推迟。中国两次发言呼应执行局主席倡议，指出执行局在疫情带来的巨大困难下创造性地开展工作并形成了一系列来之不易的共识和决定，应采取务实态度、充分利用有限的时间和资源，排除干扰、适时做出决定。在第二阶段会议中，中国多次发言支持执行局主席提出的区分不同议题、采取线上和线下讨论的方法，主张对于必须线下讨论的敏感议题持灵活态度、根据疫情形势变化确定具体日期。中方发言同俄罗斯、古巴等国形成积极的相互策应，帮助执行局形成共识、顺利推进工作。

三是主动参与成员国大会的日程设定与议题筹备。2021年的第211届和第212届执行局会议须为两年一度的成员国大会做准备工作。在难以确定能否恢复线下举办大会而形成长时间辩论僵局的情况下，中国常驻代表发言协调不同国家观点，指出第41届大会应如期举办是各方共识，呼吁支持土耳其和瑞士提出的建议，尽快成立非正式工作小组专门梳理疫情形势下举办大会的工作方法问题，随后召开一次特别会议做出决定并对相关细节进行明确规划，强调工作组应由各地区组代表组成、注重地域平衡性。针对各方激烈辩论的大会青年论坛筹备议题，中国发言指出各方争论的焦点在于如何遴选参加青年论坛的代表，建议由各国全委会与联合国教科文组织秘书处合作来选择代表。对于秘书处提出的在第41届大会日程上新增一项关于促进文化公约法典化的议题，中国策应俄罗斯发言，提出“形成法典”这一概念从未出现在以往的大会决议中，请秘书处就这一概念和目前已开展的磋商情况做介绍。

四是着力加强同总干事和执行局主席的话语互动。一般而言，各国都会在总政策辩论中向总干事和执行局主席礼节性致意并对其工作发表原则性意见，中国在2020—2022年的执行局会议上主动创设了更多与其话语互动的机会。第211届执行局会议上，奥德蕾·阿祖莱（Audrey Azoulay）总干事寻求连任并作为下任总干事唯一候选人参加公开答辩。中国是在六个地区组代表轮流提问后继续要求以国别名义发言的国家之一。中国常驻代表肯定总干事第一个任期内推进战略性变革所取得的积极影响，表示希望总干事在第二个任期内围绕新的战略重点进一步提高本组织业务能力和影响力。第212届执行局会议总干事对各国总政策辩论所提事项和问题进行回应后，中国要求发言进一步提问，请总干事介绍准备举办哪些活动纪念联合国教科文组织成立75周年，以鼓舞士气、展望未来。在第212届执行局会议临近结束环节，中国发言对即将届满离任的赤道几内亚籍执行局主席表达致意和感谢，回顾执行局主席在过去两年克服疫情挑战领导执行局完成使命的经历并通过列举细节表达赞赏。在第215届执行局会议，中国常驻代表专门发言肯定塞尔维亚籍执行局主席倡导的会前磋商与筹备机制，赞赏这一工作方法促进了执行局的效率和共识。

五是使用程序性权利发言或就程序性问题发言。在第214届执行局会议，中国在各国进行总政策辩论过程中要求根据《议事规则》第33条行使“答辩权”（right of reply）发言，对法国在总政策辩论中将中俄两国的财务贡献与欧盟国家总额进行对比的做法表示不满，指出这样的比较无助于本组织团结，希望各方践行真正的多边主义，不要搞“小圈子”，不要破坏团结合作。在第七届特别会议上，法国提出程序质询否认俄罗斯修正案为“修正案”而要求将其视为“新提案”，中国发言指出会议面临非常严肃的程序问题，一项修正案忽然不再被认为是修正案，显然是在剥夺会员国修改建议的权利。

2018—2022年，中国的话语在场实践发生显著变化，从仅作总政策辩论的规定性、一般性发言到深入执行局各方面职责领域中广泛参与讨论，从仅就直接关切自身利益的人权、选举议题表态扩展至为执行局整体运行以及本组织未来发展贡献智慧和方案，从较少同其他话语者关联呼应到同多个利益相关方积极互动。尽管疫情普遍影响各国对联合国教科文组织工作的参与，但中国通过常驻外交使团积极有为的话语在场实践展示了践行真正多边主义的负责任大国形象，维护了中国在运筹申办国际机构等问题上的现实利益，而且提升了各方对中国的期待和倚重，展示了不断提升的外交话语能力。同时，中国在话语意义实践、话语行事实践和话语联盟实践方面还有需要向其他国家学习借鉴并进一步努力提升。法国和日本在联合国教科文组织不仅有较为积极活跃的话语在场状态，而且注重开展话语意义建构、进行以言行事、组建话语联盟，展示出各具特色和特长的外交话语能力。

三、法国的外交话语能力特色：积极承担话语领袖角色

法国是联合国教科文组织东道国，在该组织秘书处中拥有数量最多的职员，包括现任行政首长总干事阿祖莱也来自法国。尽管有这些“优势”，法国常驻联合国教科文组织代表团在开展外交话语实践方面仍然“当仁不让”，多年保持积极的话语在场状态。法国在第40届成员国大会共有44次发言，包括在全体会议上发言5次，在大会下设的法律、计划、教育、科学、文化、信息传播等分议题委员会上参与辩论发言39次，发言次数位居各国之首。法国在第41届成员国大会共有26次发言，包括全体会议上发言3次和分议题委员会发言23次，排名第二，仅次于总数并列第一的中国、俄罗斯和英国。从2018年至2022年的执行局会议上，法国在全体会议上的发言共计54次，发言次数在18个连选连任执行局委员的国家中位居第二。而且，法国在涉及该组织制度性安排和重大政治性议题上开展主动的话语意义建构，组建立场相近者的话语联盟，积极扮演话语领袖角色。

（一）《组织法》修正案的反向意义诠释

在第40届成员国大会上，菲律宾、新西兰、北欧国家等36国提出一项关于修订《组织法》第五条的修正案，要求把“执行局委员可连选连任”改为“执行局委员连任两届后不可立即连选”，应间隔两年后再参选。这是对联合国教科文组织治理模式的根本性变革，意味着执行局委员将由自由选举产生改为法定轮换。修正案建构了一项对许多中小国家具有吸引力的话语意义，即通过限制执行局委员任期、实行法定轮换来纠正执行局代表性不均衡的状况，解决中小国家因外交资源有限而难以通过竞选获得执行局委员席位的问题。这项改革已于至少四年前开始酝酿并得到了第39届成员国大会的原则认可（endorsement），具有法理依据。一旦第40届成员国大会通过修正案，中国、俄罗斯、巴西、法国、日本等长期连选连任执行局委员的“少数大国”将定期自动失去参选资格而无法参与联合国教科文组织的日常治理。但他们很难正面反驳修正案关于改善治理机构代表性和平衡性的论据，多数国家从要维护协商共识、不得强推争议议题、不得仓促做决定等角度阐发立场，主张推迟审议修正案。

法国也主张推迟审议修正案，但其常驻代表发言并不以需要更多时间对话协商为主要论据，而是正面指出修正案给联合国教科文组织运行发展带来的诸多困难和问题。第一，限制执行局委员任期将破坏联合国教科文组织以及联合国体系内通行的治理原则和实践惯例。法国指出，联合国教科文组织执行局设立地区组并按地区组进行一国一票的公平自由选举，这是维护主权国家权利与本组织治理机关代表性的基本原则，联合国系统也不存在禁止或限制成员国选举治理机关成员的原则或实践。分地区组进行选举已经以最合理、最有效的方式确保了联合国教科文组织治理机关的代表性与均衡性，193个成员国中有58个国家能够当选执行局委员，这一比例远高于其他联合国专门机构。第二，限制执行局委员任期的《组织法》修正案给本届大会提出了工作程序问题。第39届成员国大会原则认可的“制定一般性规定来限制执行局委员任期”的建议是一项鼓励性决定而不是强制性决定，而菲律宾等国要求修订《组织法》的修正案是一种强制性决定，因此不能被视为第39届成员国大会认可原则的具体落实或延伸，而应被视为一项新动议，需要启动新的磋商程序。如果未经充分磋商而急于决策，会违反《改善治理机构及其工作方法和程序的建议》第134段关于对推进落实建议需要充分磋商的决定。第三，限制执行局委员任期给全体成员国带来不可回避的法律问题。通过修订《组织法》限制执行局委员任期带来的国际法后果是给成员国创设了新的义务，即定期失去或放弃选举资格的义务。根据《组织法》规定，给成员国创设的新义务需要由2/3以上成员国履行国内批准程序，这也是联合国机构的通行做法。第四，还应考虑修正案及其改革的时机问题。联合国教科文组织正处于需要集中精力和资源克服财务困难、推进战略转型的重要时期，任何治理改革都不应削弱成员国团结共识、损害该组织的稳定与发展。修正案的强争议性必然削弱和损害联合国教科文组织，因此应以更为审慎、冷静的态度开展治理机构改革，找到对本组织发展最有利的集体行动方案。

法国常驻代表的发言打破了修正案建构的意义和逻辑框架，提供了竞争性、替代性的话语意义，即修正案并不能维护或促进联合国教科文组织的治理机构代表性，反而破坏了本组织既有的治理原则，违反了联合国体系内专门机构的通行做法，不符合第39届成员国大会决定精神，创设了新的国际法义务和国际法问题，而且不利于联合国教科文组织聚焦当前改革重点，损害成员国团结和组织集体利益。在发言反对通过修正案、赞同推迟审议的29个国家中，法国以较有针对性、较为全面系统的方式阐述了反对立场，超越了“争取更多时间对话协商”的技术层面理由，使接下来提出的“将修正案推迟到下一届大会审议”的动议具有了更为坚实、合理的论据，有力回击了对“少数大国”为推迟而推迟、故意拖延决策的指责。法国的充分说理和反向意义诠释使“少数大国”从被动应变转为主动迎战，从维护联合国教科文组织原则、传统、法理和现实发展需求的角度，同修正案支持方展开话语意义之争，最终第40届成员国大会以72票赞成、58票反对、34票弃权的结果通过了推迟审议修正案的决定。

（二）“谴责俄罗斯”的话语联盟领导者

2022年俄乌冲突爆发后，联合国教科文组织根据法国、德国、日本等19个执行局委员国要求召开执行局第七届特别会议，审查乌克兰当前局势对该组织各职责领域工作的影响。法国常驻代表在执行局主席和总干事的开场介绍后率先要求发言，陈述俄罗斯对乌克兰“侵略战争”的严重影响，建构这场战争违反国际法、违反本组织宗旨使命、已造成严重后果且责任全在俄罗斯一方的话语意义，引领“谴责俄罗斯”的话语联盟。

法国常驻代表首先指出，联合国大会已认定俄罗斯对乌克兰的侵略违反了《联合国宪章》第2条第4款，对其“以最强烈措辞表示谴责”，并要求俄罗斯立即停止使用武力；联合国人权理事会已决定建立一个独立的国际委员会就战争中的乌克兰人权状况进行调查；联合国教科文组织也应该“承担责任”，因为《组织法》第一条指明本组织的使命在于“促进维持和平与安全”，而俄方在冲突中的大肆破坏使本组织无法履行职责使命。

法国随后列举了俄乌冲突在教育、信息传播、文化遗产保护领域中造成的后果与影响。在教育领域，乌克兰境内多所教育机构在枪击或爆炸中受到破坏，哈尔科夫和马里乌波尔的多所大学被毁，已有学生丧生，更有大量各学段的学生被迫中断学业，逃难至周边国家的学生将不得不进入陌生的语言环境和教育体系，学习质量难以保障，心理创伤更为深远。在信息传播领域，俄罗斯对基辅电视塔的轰炸是对信息和言论自由的公然、蓄意侵犯，新闻工作者无法正常开展工作，记者成为侵略者攻击的目标，已有记者在报道中丧生。在文化遗产保护方面，普里马琴科美术馆已化为废墟，联合国教科文组织创意城市、世界遗产《预备名录》中的乌克兰古城哈尔科夫历史城区遭到重大破坏，已列入《世界遗产名录》的基辅和利沃夫的文化遗产也面临直接威胁。

法国进而提出，维护和有效开展联合国教科文组织业务的根本途径是“尽快制止这场不正义的、也无法被证明合理的武装侵略”。法国呼吁执行局通过由61个国家联签的决定草案（draft decision），“以最强烈措辞谴责俄罗斯对乌克兰的侵略”，认定俄罗斯违反了联合国教科文组织《组织法》第一条的规定，要求俄罗斯立即停止对教师、学生、艺术家、新闻记者以及乌克兰文化遗产等的暴力攻击和伤害，要求联合国教科文组织对乌克兰境内相关业务领域状况开展全面监测，建立紧急援助机制并向执行局报告进展。法国牵头提出的决定草案意在对俄罗斯进行“政治定性”，进而对其进行政治谴责、施加政治压力，服务于法国和欧盟在这一国际政治事件中的立场和目的。

法国发言后，库克群岛、西班牙、冰岛、德国、阿根廷、意大利、日本、土耳其、智利、瑞士、立陶宛、贝宁、墨西哥、奥地利、波兰、荷兰、菲律宾、巴拉圭、海地、多米尼加、乌拉圭、匈牙利、圣卢西亚、加纳共24个执行局委员国和比利时、爱尔兰、罗马尼亚、希腊、英国、斯洛伐克、厄瓜多尔、加拿大、捷克、澳大利亚、摩尔多瓦、爱沙尼亚、拉脱维亚、斯洛文尼亚、新西兰、危地马拉、克罗地亚及欧盟共18个观察员发言明确表达对俄罗斯的“谴责”，从不同角度阐述“谴责”的正义性和必要性，采取了与法国一致的话语基调。俄罗斯发言采取了与法国相反的话语基调，指责西方政治化利用联合国教科文组织，使其超越职责范围，为指控和排斥某个成员国的政治目的服务。中国、巴西、印度、吉尔吉斯斯坦、科威特、吉布提、南非、肯尼亚、泰国和越南共10个执行局委员国未使用“谴责”“侵略”等表述，在发言中呼吁通过对话解决分歧，希望本组织聚焦职责范围，以平等、无歧视的方式促进冲突中的人权保护。法国引领的“谴责俄罗斯”话语联盟在一般性辩论环节形成显著的话语优势。

进入决定草案审议环节后，俄罗斯对法国牵头的决定草案提出了修正案，对援引联合国安理会决议以及涉及领土、安全等内容进行了大幅删改，理由是这些政治性内容超出了联合国教科文组织的职责范围。根据执行局议事规则，修正案应先于决定草案审议。但是，法国提出程序质询（point of order），指出俄罗斯修正案对决定草案的修改太多，已不能再被视为一份修正案（amendment），而是一项新提案（proposal），根据新提案应被置于决定草案之后审议的规则，俄罗斯“修正案”应被置于法国决定草案之后审议。这实际上使俄罗斯的意见不再有机会被讨论，被排除在决策程序之外。法国的程序动议得到了日本、奥地利、波兰、意大利、西班牙的附议，进而以29票对3票的结果否决了俄罗斯修正案的“修正案”性质。执行局最终通过了以“谴责俄罗斯侵略”为主要基调和内容的决定。法国在立场性发言、决定草案内容以及程序动议方面挑头扛旗，通过有效开展话语联盟实践实现了其参会目的。

四、日本的外交话语能力特色：彰显行动支持与贡献

日本在第二次世界大战后加入的第一个联合国机构是联合国教科文组织，长期为该组织可持续发展教育、非物质文化遗产、世界遗产、自然灾害预防、人工智能伦理等项目和活动提供资金支持。日本在大会和执行局中也有较为积极的话语在场状态，在第40届和第41届大会分别有16次和18次全会发言，在成员国中排名第6位和第11位。日本在2018—2019年双年度执行局全会发言12次，在2020—2021年双年度执行局全会发言18次，在2022年两届执行局常会和一届特别会议全会发言9次，5年共计39次全会发言，于俄罗斯、法国和圣卢西亚之后排名第四。与法国注重建构话语意义、组建话语联盟的特点不同，日本在联合国教科文组织注重开展外交话语的行事实践，强调其支持和资助的实际行动，彰显话语的以言行事效果。

（一）话语中的行动贡献与承诺

在2018—2022年历届大会和执行局的总政策辩论中，日本的发言文本都使用了较多的施行式语句，即语句功能不在于描述状态和记述事实，而在于开展言语行为，通过语言符号引入已经、正在或即将在现实世界中所做的事情。比如，“日本将为促进非洲、亚洲和其他地区实施‘教育的未来’倡议提供资金支持”，这一施行式语句的重心是“提供资金支持”的行动，而不仅仅是言说某种意义。

日本通过施行式语句体现其对联合国教科文组织具体业务事项的支持、贡献与承诺。这些施行式语句在语法上分为完成时、进行时和将来时三种时态，分别体现了日本已经开展的、正在考虑或计划的以及承诺将开展的行动。比如，日本常驻代表在第211届执行局会议总政策辩论发言中表示，“日本政府上个月决定为联合国教科文组织提供总额达410万美元的捐款，用于支持包括在尼日利亚促进妇女教育和在萨摩亚开展远程教育的7个项目”。日本通过在话语中回溯这一已经发生的行动，为其“支持非洲和性别平等两大全球优先事项以及小岛屿发展中国家、青年等优先群体”的一般性表态增添了实践力度。在第212届执行局会议上，日本在表达联签支持关于阿富汗的新议题时指出，“日本在过去20年向阿富汗提供了70亿美元的支持，而且资助了联合国教科文组织在阿富汗开展的女童教育项目和修复巴米扬山谷世界遗产项目”。这使之区别于多数联签国仅强调阿富汗形势紧急性和本组织使命重要性的话语表述方式，展示了日本作为“负责任成员国”和“实际支持者”推动联合国教科文组织履行使命的形象。

在阿祖莱总干事成功连任后的第214届执行局会议上，日本常驻代表表示“将会很快设立一项新的日本信托基金项目（JFIT），帮助非洲和小岛屿发展中国家落实《人工智能伦理建议书》”“宣布将为乌克兰文化遗产监测与修复提供一笔新的资助”“将作为《保护非物质文化遗产公约》特设工作组主席加大力度推动公约规则反思与修订”“将支持联合国海洋十年开展一项关于宣传与外联的新项目”“将继续支持举办教育变革峰会的行动与努力”。通过这些扩展到未来时间向度的言语行为，日本不仅强化了其支持总干事开启第二个任期、实施新的中期战略和双年度计划的原则立场，而且使其“联合国教科文组织坚定支持者和主要贡献者”的自我角色界定有了具体内容支撑，塑造了话语对象、即其他执行局委员国和秘书处对日本未来行动和角色的期待。

对于一些刚刚启动或尚未开展具体支持行动的项目，日本也注重使用施行式语句，强调其正在积极考虑或探索合作。在2018年阿祖莱当选总干事后举行的首届执行局会议上，日本在总政策辩论发言中表示欢迎总干事在文化遗产保护领域提出的“重振摩苏尔精神”新倡议，“正在探索为这一新的旗舰项目做贡献的具体途径”。在同年秋季的执行局会议上，日本继续重申对总干事新倡议的支持，表示“目前正在考虑可能的合作方式”。《人工智能伦理建议书》通过后，日本在第214届执行局会议上表示“正在考虑举办一项活动，通过‘之友小组’（a Group of Friends）的形式加快推动《人工智能伦理建议书》实施”。第214届执行局会议正值俄乌冲突爆发不久，日本表示“面对乌克兰当前局势，我们正在考虑为联合国教科文组织相关领域项目提供支持，比如保护文化遗产，向接纳难民的乌克兰邻国提供信息传播技术援助”。这些施行式语句虽未提及具体的行动贡献，但展示出日本“积极贡献”的意愿和状态，能够有效吸引话语对象的关注，塑造其对日本未来行动承诺的期待与信心。

（二）连贯一致的话语行事实践

日本在成员国大会和执行局会议总政策辩论中的“以言行事”具有很强的连续性，在历时5年的两届大会和10届执行局常会所阐述的重点行动领域保持稳定和连贯一致。教育领域，日本支持的重点是其于21世纪初倡议发起并长期资助的可持续发展教育项目（ESD）。日本在第204届执行局会议提交决定草案要求建立2019年后的可持续发展教育新计划；在第205届执行局会议承诺新计划通过后将承办一次全球性会议；在第206届执行局会议提出将在担任二十国集团轮值主席国期间同联合国教科文组织合作举办可持续发展教育边会，发布新的可持续发展教育计划；在第207届执行局会议表示已举办二十国集团会议框架下的可持续发展教育边会以及一场面向公众宣传可持续发展教育新计划的活动；在第209届执行局会议宣布将向成员国大会通过的“2030年可持续发展教育”项目提供资金支持；在第210届执行局会议表示将通过日本信托基金（JFIT）支持推进可持续发展教育的国别行动计划；在第211届执行局会议表示日本的自愿捐款将继续聚焦可持续发展教育；在第212届执行局会议提出将和德国一起向第41届成员国大会提交关于推进可持续发展教育的新议题；在第214届执行局会议表示将发挥领导作用推进落实第41届成员国大会通过的可持续发展教育决议；在第215届执行局会议表示在联合国教育变革峰会期间倡议并支持举办了可持续发展教育边会，并同英国合作发起了“绿色教育伙伴关系计划”。

文化领域，日本将落实《保护世界文化和自然遗产公约》、落实《保护非物质文化遗产公约》以及在自然灾害、战争冲突等紧急状况下保护各类遗产列为其支持和贡献行动的三条主线。在第204届和第205届执行局会议上，日本表示将以具体合作项目支持“重振摩苏尔精神”倡议，修复和保护伊拉克文化遗产。从第205届至第215届执行局会议，日本每次都会就《保护非物质文化遗产公约》实施规则修订发言，阐述其作为公约创始国、主要资助方以及工作组主席的支持行动，比如举办多次专家会，为评估反思工作机制提供资助等。在新冠疫情暴发后召开的第209届执行局会议，日本宣布将率先为支持艺术家、艺术场所及从业人员的“坚韧艺术（ResiliArt）”项目提供资助，此后在每届执行局会议以及第41届大会上阐述其行动进展，比如津巴布韦的女性艺术家已在日本资助下开始恢复和重建其文化创意工作。在第212、第214、第215届执行局会议上，日本阐述其对阿富汗和乌克兰遗产保护的援助行动和资助承诺，表示其在柬埔寨吴哥窟、阿富汗巴米扬山谷等世界文化遗产保护项目中同联合国教科文组织开展了长期合作，将进一步强化对危机状况下各类文化遗产的全面支持。

自然科学领域，日本将帮助小岛屿发展中国家减缓自然灾害、应对气候变化作为支持重点。日本在第205届执行局会议表示将派高级别专家团参与“世界海啸预警日”活动，为印度尼西亚的地震和海啸灾后重建提供援助；在第206、第207、第209届执行局会议表示将为2021年启动的“联合国海洋科学与可持续发展十年”提供人力和资金支持，承办北太平洋地区的磋商活动；在第210届至第214届执行局会议持续强调应在秘书处设立专门的全球灾害减缓（DRR）业务部门，以跨部门和多学科方法提升联合国教科文组织的知识优势与实际影响，整合资源，更好地为小岛屿发展中国家服务，日本将牵头举办以灾害减缓为主题的小岛屿发展中国家大会，并在第九届日本—太平洋岛国领导人会议（PALM9）期间举办相关主题边会。

社会科学领域，日本重点支持总干事上任后推动制定的人工智能伦理国际准则文书。日本在第205届执行局会议表示其新近成立了“以人为本的人工智能社会准则委员会”，向联合国教科文组织贡献本国经验，支持本组织召开了关于制定人工智能伦理国际准则文书的专家会；在第206届执行局会议表示将同联合国教科文组织合作推动在二十国集团层面建立人工智能国际伦理准则；在第207届执行局会议表示成功推动二十国集团峰会通过了“以人为本的人工智能发展和应用原则”，资助联合国教科文组织举办了首届全球人工智能高级别会议；在第209届和第210届执行局会议表示将为第41届成员国大会通过人工智能伦理国际准则文书提供智识和财务贡献；在第211届和第212届执行局会议表示《人工智能伦理建议书》的通过和实施将成为日本自愿捐款的一项新资助重点；在第214届执行局会议宣布将新设一个日本信托基金项目，帮助非洲和小岛屿发展中国家实施《人工智能伦理建议书》；在第215届执行局会议表示新的信托基金项目已开始在纳米比亚实施。

信息传播领域，日本倡导和推动开展世界记忆项目的全面反思与规则修订。日本在第204届执行局会议提出要求暂停世界记忆项目的申报和提名，开展规则反思与修订，防止具有政治和历史争议性的项目进入评估程序，设立低调处理争议项目并调解成员国分歧的举措。此后直至2020年世界记忆项目规则修订完成、总干事宣布重新开启2021年项目申报提名，日本在每届执行局会议总政策辩论中都会就世界记忆项目的去政治化改革发言，阐述其参与规则修订工作组、资助举办研讨会、派遣专家、提交决定草案、承办全球政策对话会等行动贡献。

可见，日本在大会和执行局发言所阐述的对该组织核心业务的支持、贡献与承诺保持着高度的连贯一致。前一届会议所言及的未来行动承诺都能在后续会议发言中得到再现，成为已经变成现实的行动贡献。日本的话语行事实践具有言出必行、言行一致且历时稳定的特点，使其在联合国教科文组织的话语实践具有较好的可信度与感召力，有力地支撑了其每次发言必强调的“坚定支持者”“主要贡献者”“长期的合作伙伴”“行动引领者”等国际角色。如日本常驻代表所说，“日本与联合国教科文组织的合作既体现在积极参与会议辩论，也体现在对具体项目的行动贡献，二者如车之两轮不可或缺”

五、政策启示：关于提升中国多边外交话语能力的若干思考

美国外交话语研究学者罗伯特·奥利弗（Robert T. Oliver）教授曾在20世纪50年代美苏争霸的背景下指出，对于正在同苏联竞争的美国而言，不具备强大的外交话语能力甚至比失去对原子弹的垄断更可怕。在世界动荡变革、中华民族伟大复兴、中美世纪博弈“三期叠加”的背景下，提升中国在国际多边舞台上的外交话语能力至关重要。从中国、法国、日本近年在联合国教科文组织展示出的外交话语能力来看，大国发挥与其地位相匹配的话语影响不能仅靠国家实力、发展程度等资源性、基础性力量，还要通过主动积极、有为有效的外交话语实践来锻造、展现和提升能力。中国近年来的多边外交话语能力提升取得了有目共睹的进展，但仍有持续、全面提升的空间。

第一，要将外交话语能力视为一种基于话语实践的综合性能力框架，不能将其简化为外交官的外语能力或辩论技巧，也不能将其等同为国家宏观的政策理念与制度安排。外交话语能力框架应是一套可观察、可评估、可衡量的实践要素，反映外交官代表国家意志、推行国家利益的话语实践及其塑造的话语空间。国家层面的政策、制度、观念、价值、资源等与外交官个体层面的言语行为应统合于话语实践中，体现为一国在多边话语场域积极的在场状态、有效的意义建构、有力的以言行事和广泛灵活的话语联盟。

第二，应继续提升中国在国际多边舞台上的话语在场程度。法国、日本和中国近年来在联合国教科文组织话语实践的一大共性是积极的话语在场状态，因为积极的话语在场状态是开展话语意义建构、关联话语以外的实践行为、运筹话语联盟并塑造共识的前提。中国塑造全球性角色的一项重要内容就在于让国际社会听到中国的声音、看到中国的方案，不能在问题和挑战错综复杂的全球治理中沉默、缺席。中国近年来在联合国教科文组织展现的良好势头与积极成效说明，中国不仅要利用大国的制度性权力进行一般性、立场性发言，还应积极参与各类专业议题和机构管理、治理规则等方面的话语互动与决策进程。只有保持话语的持续在场和不断出场，才能将中国的声音和方案传达出去，在国际话语的交流互动中形成话语影响，占据话语权力关系中的一席之地。

第三，应主动塑造中国对国际议题和事务的话语意义阐释。国际话语之争在很大程度上是不同叙事、不同逻辑、不同意义之争，参与这一竞争需要能够提出相对完整、自洽、有说服力的话语意义阐释。法国在联合国教科文组织有关治理原则与重大政治事件的议题上主动塑造话语意义，争取智识与道义制高点，不仅能够推进本国理念和利益，而且能够“顺其自然”地成为辩论中的意见领袖、引领国际共识。中国也应增强对国际议题与事务的深入研究，不满足于表明原则立场以及宏大的理念陈述和政策宣讲，还要针对具体语境就具体问题做出话语意义诠释，将情怀担当、价值追求与切实的外交知识、精到的分析洞见相结合，将中国智慧和方案具化为言之有物的话语意义。

第四，应加强中国外交话语与外交行动的关联嵌套。中国倡导的真正多边主义贵在“践行”，而且中国对世界的行动贡献也在不断增强。中国的外交话语应将这些行动贡献以及中国未来的行动承诺更加充分、连贯地编织进去，增强外交话语的实践力度。日本在联合国教科文组织长期稳定、连贯一致的话语行事实践值得借鉴。中国应在落实好全球安全倡议、全球发展倡议、全球文明倡议等重大国际行动，加大力度贡献国际公共产品的同时，加强外交话语与外交行动之间的关联与协调，打造理念与倡议、观点与行动的有机结合，注重言行并举和言行一致，支撑中国践行真正多边主义的话语体系。

第五，应积极运筹广泛灵活的外交话语联盟。外交话语能力不仅表现在自己能说什么，还表现在能让别人说什么。法国之所以能将其话语意义推向更广泛的话语群体，甚至使之成为国际组织的集体决定，离不开话语盟友的支持策应。中国在积极参与话语互动的过程中也日益注重与立场相近国家共同发声。在国际多边场合，曲高和寡、话语孤立是应避免的结果，只有形成步调一致的话语联盟才能够造成“声势”，主导共识，推动国际组织的集体意志向于己有利的方向发展。中国应把“拓展全球伙伴关系、深化全方位外交布局”的战略谋划落实到日常多边外交话语实践中，根据具体议题和需求、有预见性、务实灵活地组建话语联盟，力争形成有提议必有附议、有发声必有回声的局面，提升中国外交话语的共识塑造力。

六、结论

随着中国前所未有地走近世界舞台中央，推进中国特色大国外交需要与之相适应的大国外交话语能力，破解中国式现代化进程所面临的国际话语困境更亟须提升外交话语能力。外交话语能力具有主体双重性的特点，既需要国家政策体制层面的投入和配置，也需要在个体外交实践层面激活能动性，在现实的外交话语实践中锤炼和展现能力。各国的外交话语能力千差万别，表现在特色与风格各异的外交话语实践中。国际组织的多边话语场域提供了让各国竞相塑造话语权力、展示外交话语能力的实践剧场。未来的外交话语研究应更加关注国际组织场域和日常外交话语实践，考察不同国家外交话语能力的特长与风格，博采众长、为我所用，促进中国的外交话语更加积极在场、更擅长意义建构、更富实践力度、更能引领共识，更好地树立和展示中国特色大国外交的气派与风范。