魏涵 | 印度军政关系中的弱文官控制情形

【内容提要】独立以来印度的军政关系以强文官控制著称，这种以防止军事政变为目的的文官控制格局仍旧出现了官僚互动层面的弱文官控制情形，规范内化程度的波动可以解释弱文官控制现象。印度文官政府通过平衡军队力量、限制军队官僚影响力等方式以实力优势和官僚优势实现了对军队的文官控制，但文官领导集权能力、社会文化氛围及外部威胁评估所塑造的规范内化程度却使历届文官政府官僚互动层面的文官控制水平不一。拉吉夫·甘地政府和曼莫汉·辛格政府期间，由于文官领导人集权能力不强，前任政府所实现的对外战争的胜利抬高了军队的社会声誉和官僚地位，纵使外部威胁评估有异，这两届政府均出现了弱文官控制情形。

【关键词】军政关系；文官控制；曼莫汉·辛格；拉吉夫·甘地

【作者简介】魏涵，南京大学国际关系学院助理研究员。

从实践和研究来看，军政关系在纵向的历史和横向的案例上都呈现了丰富的差异和研究趣味，使这一议题研究可以经久不衰，不断有新的理论和研究案例丰富这一类的研究。横向来看，军政关系在不同区域呈现不同的特点。例如，美国文官控制过多，军队更像是穿着军装的文官部门；以色列的文官和武官系统都很强大，武官系统被总理、内阁、议会、最高法院等限制；中国实行的是“三位一体”的系统；孟加拉国和巴基斯坦军队政治化明显。纵向来看，有关军政关系的研究迭代能力较强。1957年塞缪尔·亨廷顿出版著作《军人与国家》奠定了军政关系研究的理论基础，大多数西方政治学理论家所提出的军政关系理论都比较关注军队对于民主价值观的作用，现代的一些理论家们已经基本放弃了亨廷顿军政关系的“二分法”框架，即把军政关系简单分为“主观文官控制”和“客观文官控制”，把兴趣转向文官统治的性质和维护措施上。文官控制是军政关系概念的重要构成，是决定军政关系的关键内涵，这一实践要素在不同历史背景和政治叙事下都有不同的表达。当前军政关系研究，一部分关注和政变的联系，一部分关注微观层面的要素互动。与区域国别研究相关的军政关系研究，具体落脚点包括发展中国家的军人政权和军事政变、第三波民主国家的军政关系、社会主义国家的军政关系、西方国家的军政关系。

学界对印度的军政关系有一个普遍共识，即与巴基斯坦及其他曾发生政变的发展中国家相比，印度能够实现较强的文官控制。例如，美国学者史蒂芬·库恩（Stephen P. Cohen）表示，在中等发展水平以上的大国里，没有任何一个国家跟印度一样，军方几乎不参与政治和战略决策。布伦特·斯科特·威廉姆斯（Brent Scott Williams）也认为由于印度军队领导的多元化及组织破碎化，印度军队能实现较好的文官统治。阿什利·泰利斯（Ashley J.Tellis）和阿叶沙·拉伊（Ayesha Ray）也认为，印度的文官系统可以完全控制军队，并以印度军政双方在有关发展核武器的决策为案例证实了他们的观点。有关印度军政关系的很多研究都采用了亨廷顿的理论模型，并认为印度实现了“客观文官控制”。有关印度的军政关系，学界目前已有不少的研究，通常把印度和巴基斯坦打包研究，并认为印度能实现更好的文官控制。

既有文献多以是否发生政变来评判印巴军政关系的好坏或者分析印度强文官控制因素，缺乏从印巴个体历史角度来把握军政关系变化过程，而针对巴基斯坦军政关系历史演进及文官控制强弱变化的研究更是缺乏。尽管印度在独立后所确立的强文官控制以军队无法发动军事政变为重要指征，但从历史发展的具体过程来看，印度文官政府和军队还是会出现官僚不合层面的“弱文官控制”现象，即军官对文官的指令出现不同程度的反抗行为，这种现象随着媒体发展越来越多地被曝光。本文将基于解密档案、媒体报道和相关学术成果，梳理印度独立以来文官控制的基本局面，讨论军政不合现象的致因，并以拉吉夫·甘地政府和曼莫汉·辛格政府的军政关系为例，具体管窥弱文官控制下军政互动的细节。

国家的军队和政府之间的互动形态，即军政关系，是影响政权巩固、政府能力和社会稳定的重要因素。印度的军政关系，以强文官控制为基本特征：文官政府通过平衡军队力量、限制军队官僚影响力等方式，实现了对军队高度的文官控制。高强度的文官控制使印度政府在独立后免于军事政变的威胁，这与同期从英属印度独立的巴基斯坦的国家命运形成鲜明对比。

（一）实力优势

印度独立初期，军队对于新政府来说具有潜在的威胁：由于长期的殖民统治和英印政府对军队将领的优待，拥有优势武装力量的军队在独立初期对英国人更加忠心；此外，英殖民政府的“分离统管”政策对军队的凝聚力亦有消极影响。为了破除印军中的分离倾向、减少军队对脆弱新生政权的威胁，尼赫鲁政府在印度独立初期确立了一套平衡军队力量的管理策略，包括平衡军队族群结构、谨慎处理教派问题以及强化准军事组织的对冲力量等。之后的执政政府也大多延续了尼赫鲁时期的政策，使印度文官政府得以长期维持对军队的实力优势。

第一，兵源构成中，“大开门”政策使特定族群优势被削弱。印度政府在士兵征募和军队管理方面很大程度上还是延续了英殖民时期的制度设计，主要目的是避免军队内部发生民族起义，防范军队实力过于强大而威胁到新生政权。英殖民政府的长期统治使旁遮普邦的锡克人、拉杰普特人、贾特人等族群成为印度的“军事阶层”，在印度军队内有显著的人数优势。这种单一的族群构成容易在军队内部形成基于族群身份认同的凝聚力，对多民族构成的印度来说，不利于社会稳定，也不利于文官政府的统治。因此，从尼赫鲁政府开始，印度大力推行“大开门”式的征兵政策，即士兵征募向所有宗教和民族群体开放，打破既往对“军事阶层”和“非军事阶层”的界定。“大开门”政策吸纳了此前被广泛排除在外的“非军事阶层”，如奥里亚人、古吉拉特人和孟加拉人，还增加了表列种姓及其他低种姓的参军人数。保证军官和士兵的族群多样性被认为是印度成功将军队排除在政治之外的主要原因：军队内部难以以族群为身份标签组成小团体，“只有当大量军官和士兵来自有限地区、民族构成简单时，在接受整齐单一的训练产生了凝聚力和同理心之后，才会容易发展出政治野心”。

第二，军队中难以形成基于身份认同的小团体。避免军队内部形成基于身份认同的小团体也是文官政府实施文官控制的重要措施，印度文官政府主要处理了基于校友认同和族群认同这两种可能的现象。

其一，文官政府通过增加军事培训机构、弱化军官之间的校友认同来降低军官集团化的可能性。独立初期，印度军官几乎集中在英国桑德赫斯特的皇家军事学院（Royal Military Academy Sandhurst）、印度德赫拉顿（Dehradun）的印度军事学院以及巴基斯坦卡库尔（Kakul）军事学院受训，培训机构的集中化容易增加受训军官们组建小集团的风险。尽管受到很多高级军官的反对，尼赫鲁政府还是于1954年在马哈拉施特拉邦的浦那（Pune）建立新的国防学院，以弱化军官的校友认同意识。正如印度前国防秘书苏切·辛格·凯拉（Sucha Singh Khera）所指出的，“来自全国各地的军官们之间的异质性体现在由下至上的方方面面，如果他们参与政变的话是很难团结很久的”。

其二，文官政府还谨慎应对穆斯林和锡克教士兵的角色。印巴分治初期，有部分穆斯林军官和士兵选择留在了印度，尼赫鲁为了增强穆斯林军人对印度的国家归属感和忠诚度，重用了一批穆斯林军官。然而，部分穆斯林军官在之后叛逃至巴基斯坦或被指控间谍罪，印巴战争使印巴关系持续走低，印度国内社会的印穆教派冲突不断加深，导致穆斯林在印度社会越来越受排挤。教派矛盾反映到了军队中，穆斯林士兵在印度军队中的占比也不断走低。此外，旁遮普人或锡克人军官在军队内很难得到特别大的提升，至多升至中将或成为某一战区的指挥官。锡克教人一直被划分为传统军事阶层，其作战能力一直广受认可，但20世纪60年代出现的锡克教极端暴力行动却动摇了锡克教军人这一良好形象。旁遮普地区在1966年以后多次陷入锡克教极端分子的武装暴力危机，旁遮普邦阿姆利则市在1984年发生“金庙事件”，英迪拉总理被自己的锡克教警卫刺杀，这些事件都在印度社会掀起了一阵反锡克教浪潮。锡克教极端分子的叛乱动摇了印度政府对锡克士兵的信任感，也更加动摇了之前军队的单一族群结构。军队高层有个“不要旁遮普人”（No Punjabis）的不成文规定，尽量避免由来自旁遮普地区的锡克教军官担任高级将领。因此，在1947—1970年，印度几乎没有任何旁遮普人担任军种参谋长。

第三，文官政府强化了准军事组织对军队的对冲力量。印度设立准军事部队的目的主要有三类：一是补充边警力量，二是协助军队处理国内安全事务，三是对冲军队实力以预防政变。在预防政变方面，印度文官政府将主要的准军事部队驻扎在德里和其他重要城市附近，用来保护重要的政治领导人，并在发生政变的时候将他们护送到安全的地方去。马克斯韦尔对此描述道，“中央预备役警察的特遣部队部署在首都附近，保证在军队抓到尼赫鲁之前将其护送到安全的地方，让他在老城区找到可靠的藏身之所”。准军事组织的存在增加了军队发生政变的难度，对冲了军队对政权的威胁。然而，从一定程度上看，准军事组织并不能有效防止政变，因为他们有部分力量和国内的叛乱组织存在千丝万缕的联系。例如，地方武装警察部队整合能力差、纪律性差，他们在20世纪70年代期间发起过多次叛乱行动，印度政府不得不调动军队去解决这些准军事组织带来的安全威胁。此外，他们并没有接受可以和军队相媲美的军事化训练，一旦发生政变，他们的作战能力可能难以应对来自军队的威胁。

（二）官僚优势

印度文官利用官僚制度压制了军官的影响力，削弱了军官的社会号召力。印度传统的文官控制，不是政治控制，而是官僚控制。印度的官僚控制通过以下途径实现：一是文官政府掌握财政大权，通过国防财政决定着军队所能获取的资源；二是未将海陆空三军的指挥部并入政府组织机构，各军种长官无法参与政府事务的决策；三是削弱了军官在官僚系统的权力和地位，降低军人的社会影响力；四是降低了军官职业对精英的吸引力，文官职位得以维持吸引社会精英方面的优势。

第一，文官控制国防部门的财政来源。在英殖民时期，作为维护殖民统治的重要工具，国防建设是英印政府的重大支出项目，占财政总支出的15%—30%。尼赫鲁执政后，尽管当时军队等部门有不少反对减少国防投入的声音，在经济资源短缺、国家财政紧张的背景下，政府不得不减少国防支出以支持其他急缺资金的民生和工业项目。1962年中印边境武装冲突爆发之前，印度的国防开支占国内生产总值的2%左右，从资源分配角度来看，军事机构并不是当时印度官僚体系中的强势部门。1962年中印边境武装冲突中的失利给了印度长期自信的国防发展定位当头一棒，国防开支突增到4.5%。在冷战背景下，军事议题的地位更加突出：尽管印度经济举步维艰，但其国防支出仍旧维持在占国内生产总值的3.1%以上，占总财政支出的10%—15%。冷战结束后，印度更加关注经济改革与发展，国防支出比例相对下降，整体维持在占国内生产总值的2.6%左右、总财政支出的9%左右。新冠疫情暴发以来，印度经济发展放缓，难以维持运转140万人次规模的军队，不得不在2022年6月推出“烈火之路”征兵制度改革，以减轻财政压力，但该改革措施在社会上引起了广泛的暴力抗议。

第二，将军人排除在核心决策圈外。印度的国防事务决策一般都在内阁进行，军官不参与内阁决策。印度独立初期，文官政府担心军方权力过大而产生政变，因此削弱军队的决策参与是新政府制度设计的重点之一。1946年9月，尼赫鲁在临时政府期间就不再让军队总司令参与政治决策，印度独立后更是将总司令移除出内阁，所有的重要信息和决策都只在国防部内的文官之间流通，军队的情报部门也被转移到内政部下属的情报部门。之后，将军官排除在政府核心决策圈之外成为印度决策的传统，尽管曾有执政政府试图增加军方的核心决策咨询权重，但军方实际上还是无法真正参与到决策之中。卡吉尔战争之后，印度政府专门成立了调查委员会评估军队管理和协调的问题，委员会最后得出结论：印度可能是所有民主国家中军队总部不属于政府体系的唯一国家，军方在印度政府当中的角色微弱，没有发挥应有的作用。例如，瓦杰帕伊执政时期，军政官员在不同领域保持着明确的分工，军方在诸多国家安全事务领域被剥夺了知情权。军政官员在核项目的互动反映了过去几十年来印度军政关系的典型样态——军官完全不知道政府在开展核试验项目，直到核试验前几天，瓦杰帕伊才正式告知军队高层。而与此形成鲜明对比的是，巴基斯坦的核弹完全是处于陆军的控制之中。

第三，降低军官的官僚地位。尼赫鲁在1953年裁撤陆、海、空三军最高指挥官的总司令（Commander-in-Chief）职位，只保留总参谋长（Chief in Army/Navy/Air）的头衔，除有去殖民化记忆的考虑外，也有削弱军队最高领导权的目的。印度政府在独立后颁布了《优先权令》（Warrant of Precedence），军官的职级相对文官的职级较独立前普遍下降。此外，印度政府还通过减少高级军官服役时间、截断军官退休后的政治职业通道来减少军官积累社会影响力的机会。印度的高级军官的退休时间较于英美等国家的将领都要早。例如，印度独立以来的重要将领中，纳图·辛格（Nathu Singh）中将51岁退休，卡里阿帕上将53岁退休，S. P. P. 托拉特（Shankarrao Pandurang Patil Thorat）中将53岁退休，K.S.蒂迈雅（Kodendera Subayya Thimayya）上将55岁退休，拉金德拉·辛吉（Rajendra Sinhji）上将56岁退休。高级军官退休后可发挥政治影响力的空间小，文官政府一般不会再让他们从事与政治有关的工作，主要把他们派遣到国外，几乎不让他们参与到国内政治中。除上述措施以外，印度政府还不鼓励军官发表公开演说，减少军官与公众直接对话的机会。

第四，强化文官部门的精英构成优势。印度还通过降低军人福利、避免军人成为公共领袖等途径来控制军人的社会影响力，强化文官政府职员的精英构成优势。《1948年薪资法案》（Minimum Wages Act 1984）使军人的工资待遇大幅下降，1939年之后入伍的军官工资减少了约40%。此举既能节约财政支出，又可降低参军对社会精英的吸引力，将人才分流到文官渠道。然而，随着印度社会经济的发展，地方薪酬水平的相对增速更快，军人职业的薪水吸引力越发减弱。印度政府针对军人薪水偏低的情况，集中进行了几次大幅加薪。例如，1996年，印度第五届收入委员会根据国民生产总值的增速情况，调整了军人的薪酬，使军人的整体薪资水平达到调整之前的3.2倍。当前，经调整后的印度军人的薪资水平是第五届收入委员会定薪水平的2.15倍。但与不少地方职业相比，提薪后的军人职业工资水平仍旧不高。过去，尼赫鲁政府时期适度降低军人的待遇、削弱军人的社会影响力，这对文官控制可能说是好事。然而，随着印度社会经济状况的变化，过去主动削弱军官待遇的方式已经不可行，否则会加剧军人薪资和地方职业收入的差距，对于保障军队人才建设和增强军队战斗力非常不利。

第一，对英殖民政府传统的继承。首先，英殖民政府遗留下的军队不干涉政治是印度文官控制规范深化的历史背景。英殖民期间，军政关系是当时英印政府需要处理的重大事项，因为这关系到殖民统治。当时，英印政府处理军政关系包含两个维度的内容：一是协调高层文武官员的合作，二是基层军队治理的分离牵制策略。“英国人教会我们远离政治，之后国父们教育我们通过民主去选择政府来保障我们圣洁的权力，我们也教育我们的军官要保持政治中立，践行宪法精神”，这是一位军官在接受采访时的回答，可以看出军官对政治中立的认识。尼赫鲁在执政期间创造了良好的文官优先的规范，并影响了后续政府的文官治理。在国家建设期间，军队传承下来的不干涉政治的精神得到了加强，并转变为对民主建设积极的职业认同。在此后的几十年里，“文官领导”作为核心军事职业精神之一，在军事院校教育和日常军政互动中不断加强并得以社会化。

第二，军事教育深化规范扩散。军事教育也是贯彻文官领导、军队不干涉政治等规范的重要途径。印度的军事教育强化了宪法、民主和文官领导的至高无上性，也解释了印度作为特殊民主政体的存在。印度的军事教育向军官灌输了这样一种观念，即军队的首要角色是保护国家不受外敌侵扰，只有在紧要关头才参与国内事务，军官要秉持“宪法性”（constitutionality）——在国防部部长的指挥下，以总理、内阁和议会为最高权威。印度的军事教育机构在专业课程当中添加了有关宪法的内容，也是军官晋升考核的重要考点。根据前陆军总参谋长马利克（V.P.Malik）的描述，“所有级别的军官都会学习并讨论印度的宪法基础，这种做法强化了军官对国家和民选政府的忠诚，而无关任何党派或是意识形态”。

第三，日常实践规训。除了军事教育这样的正式途径，文官控制的规范还通过上级对下级的示范和规训这一非正式途径实现。军队执行严格的上下级关系，保证下级对上级的绝对服从。在这种运行规则下，上级对下级所作的实践演示，是下级军官将来处理军政关系的重要参考。例如，戈普尔·古鲁纳特·比乌尔（Gopal Gurunath Bewoor）在1973年被任命为陆军总参谋长之前，就提醒陆军部队不要涉入地方事务中去，否则会经历类似巴基斯坦军队那样的失败。前陆军指挥官夏弥·莫赫塔（Shammi Mehta）中将也说过，“在文官系统里，合法与非法之间的区分界限非常明确，但是对于印度军人来说，上级的指令就是一切，因此指令一定要保证合法，尤其是在营级以上的单位”。军官每周会和士兵一起用餐几次，并会在长达几个月的时间里和士兵们共同训练，这些接触都是上级军官将自己的思想灌输给其他人的机会。上级军官通过亲身示范为下级军官塑造榜样和典型，将军队不干政的专业精神传递至下级官兵。除了身先士卒的示范，军官们也通过著书立说来传递这些思想，战友之间相互引用文本也会增进这些思想的传播。

一是文官领导集权能力。印度历届政府的文官领导集权能力是不同的。印度文官领导的集权能力，指的是文官领导在核心决策圈、议会、党政部门之间、军政部门之间和党内不同团体之间的统筹协调能力，这种能力与领导人的执政权威塑造紧密相关。文官领导的集权能力越强，那么文官控制程度则会越强；反之，文官控制则越弱。例如，英迪拉·甘地任内的军政关系反映了这一特征。夏斯特里因病溘逝后，英迪拉·甘地临时被辛迪加派作为新政治傀儡推上政治舞台。英迪拉刚上任之初，辛迪加派实际掌权，还将英迪拉称为“笨女人”（Goongi Gudiya）。在执政初期，英迪拉根基不稳，国家内部还有爆发军事政变的可能性。当时的内政部部长查万直接宣称陆军总参谋长乔杜里将军有可能会发动政变，当时的印度总理萨瓦帕利·拉达克里希南（Sarvepalli Radhakrishnan）与三位历届总理关系紧张，因此鼓动乔杜里将军通过政变推翻英迪拉的执政地位。然而，英迪拉在执政中后期，通过推行激进化经济措施、分裂国大党、1971年印巴战争大胜、培植亲信等手段，不但将一度岌岌可危的国大党重新拉回了真正意义上的“一党独大”局面，还进一步强化了中央集权，实现了个人独揽大权。军政关系也在英迪拉强大的集权影响下从初期的弱文官控制变成了强文官控制，即使是在“紧急状态”下，军队也没有任何发动政变的迹象，反而成为英迪拉政府的黑色“禁卫军”。

二是社会文化氛围。此处的社会文化氛围包含了两方面的含义——自由主义的冲击及军队的社会形象。首先，自由主义思想冲击了军队传统的价值体系和内部秩序。通识教育、人权观念、公民价值观的传播以及新技术媒介的发展使军队和社会紧密联通，难以以一个独立的小社会存在。这冲击了军队固有的等级制度和传统保守的价值观。在第二次世界大战期间，印度士兵的文盲率达到82%，而如今的印度士兵多多少少都接受了中学教育。绝对文官控制的规范以及印度军队内部的等级服从体系很大程度上依赖军队与社会脱离的价值观念，但是通识教育以及大众传媒却挑战了军队过去相对封闭的状态。经济发展是促成这一变化的主要因素，印度经济在过去近三十年内快速增长，拉大了军队和地方精英之间的经济、社会地位差距，同时也以或明或暗的方式创造了更多制造财富的机会。此外，自由化、市场化经济也加速了社会价值观的变迁——社会更加重视个人价值、创新精神以及打破传统的勇气。这些物质和精神方面的变化，也对新时期印度的军队规范产生了不同方面的影响。印度社会的价值观变迁也反映到军队内部，低种姓的军人在军队受到霸凌后甚至出现了刺杀长官的现象。例如，2014年2月，查谟—克什米尔地区的一名士兵在杀害五名战友后自杀。2014年5月，孟买空军驻地的一位49岁的军人枪杀了两位战友，并致另外两名军人受伤，这名犯案军人指责这几个伤亡的军人在事前经常对其进行言语和肢体上的虐待。根据统计，从2003年至2007年，印度士兵谋杀长官的公开事件共有67起。随着士兵互相残害以及军人自杀的事件不断被曝光，军队管理层也逐步开始重视军人团体的心理健康等问题，这类问题在近些年多有好转。军队内部的绝对服从秩序被打乱，无疑也会影响到文官控制规范的执行。

其次，军队在社会中的形象也会影响到军官的自我定位。这种形象一般源于军队在军事行动中的表现，每次战争结束后都是一次军队形象重组的机会。一般来看，军队在战争中表现佳，则享有更高的社会声誉，文官会给予其更多自主权，文官控制会相对减弱；反之，军队若战时表现不佳，社会对其批判则会增多，文官会限制其权力，对其控制会进一步增加；当然还会有一些例外情况。例如，在1962年中印边境武装冲突“羞辱式”败北后，印度政府进行了深刻的反省，专门组建调查小组总结失败原因。调查小组得出结论，印度在中印边界的失利可以归因于文官干预过多、军官软弱没有立场、高层指挥系统不符合现实，这场战败的灾难本可以避免。这份由军队官员出具的报告将战败的主要原因归结于以尼赫鲁为代表的文官系统的领导不力，尼赫鲁等文官高层一时成为众矢之的，这也被一部分人视作反对派密谋推翻尼赫鲁权威的陷阱。在这种情况下，过度的文官控制成为战败主因，那么文官背责，军队的权力相对得以释放，这也直接导致继任的夏斯特里政府文官控制也被削弱。

三是外部威胁评估。外部威胁评估是文官领导人针对国内外安全威胁水平的评估，尤其是针对影响国家安全的外部威胁因素的感知。一般来看，政府对外部威胁的感知越不灵敏、越没有危机感，军事事务在国家议题当中的排序会越低，军队在整体国家战略中的地位会相对降低，文官控制水平越高。例如，尼赫鲁在1962年之前，秉持国际主义、不结盟主义和和平主义的外交原则，在第三世界赢得广泛支持，这也影响了他对安全环境的威胁评估。针对国家安全的可能威胁，尼赫鲁认为印度的周边安全威胁只来自阿富汗或巴基斯坦这样的“二流部队”，对印度的安全威胁不大。基于对巴基斯坦的实力评估，印度方面认为本国的军事实力要优于巴基斯坦，因此不需要重组军事部署及增加国防开支。正如鲁道夫夫妇所形容的那样：“（尼赫鲁的）不结盟主义认为外交取代武力成为国际关系的驱动力，也减少了军事力量在国家实力评估中的占比。”在尼赫鲁对周边安全威胁低估的情况下，军事发展在国家整体规划中的地位就会相应下降，军队在国家事务议题中的话语权也会遭到相应剥夺，文官统治也能相应地进一步强化。

三、弱文官控制的案例再现

拉吉夫是一个不注重细节和仪式感、讲求速度、决策明快、厌恶冗长官僚行政过程的领导人，所以有人指责他和斯里兰卡签署安全协议的过程过于草率，最后导致了斯里兰卡维和行动的失败。拉吉夫的决策咨询依赖纳特瓦尔·辛格（Natwar Singh）和奇达姆巴拉（P.Chidambaram）这样的年轻官员，而相对忽视诸如拉奥（Narasimha Rao）这样的老派官员。1987年，拉吉夫组成自己的核心决策圈，主要由各军种、外交部门、情报部门和总理办公室人员构成，负责所有国家重大决策事务。此外，由于拉吉夫和阿朗·辛格私交很好，拉吉夫在处理军事事务时经常会绕过各军种首长，和阿朗直接商议决策。这样的非正式决策方式暴露了印度当时国家安全决策事务的部分问题。

总体看，拉吉夫执政后，带来了和英迪拉政府时期不同的官僚风气。1984年，英迪拉总理被锡克籍的警卫刺杀，备受英迪拉栽培的小儿子因飞机失事而意外去世，拉吉夫·甘地不得不走向政治前台。拉吉夫在选举中获得历史性高得票率，成为印度独立以来最年轻的总理。拉吉夫的执政风格偏向务实，一方面继承了母亲英迪拉的基本政策，另一方面又将自己的个人风格和政策侧重点涵盖，执行“有变化的连续政策”，强调大胆创新和改革。拉吉夫对内注重现代化建设，侧重经济改革和行政改革，破除党内的倒戈之风，端正之前在英迪拉执政时期遗留下来的官僚邪风；在对外政策上，为了“将印度带向二十一世纪”，实现国内的现代化建设，拉吉夫致力于为印度建设和平稳定的国际环境，秉持务实灵活的外交政策，他在这一阶段还恢复了和中国切断了近二十年的正常外交关系。

2.拉吉夫·甘地政府的军政关系

军队方面，当时以陆军参谋长桑达吉为代表的军队高层颇具性格，与拉吉夫产生诸多矛盾。桑达吉（K.Sundarji）将军在1985—1989年担任陆军总参谋长，在任期间指导开展了多项改革措施。桑达吉是印度军事历史上最具争议性的陆军总参谋长，被评价为“最有野心”“最聪明”的军官。桑达吉贯彻着最标准的军政平衡之道，即双方互不干涉，军方不向文官主动给予过多的建议，同时也不让文官干预军事行动方面的决策。1986年中印在边境地区发生对峙危机，桑达吉深陷此次对峙的旋涡中心。这次对峙被印方称为“战隼行动”，印方此次还企图通过空运士兵威吓中国，导致中方增加了此次对峙的武装部署。拉吉夫政府担心此次危机会导致1962年悲剧重演，立即召集文武官员在陆军总部举办紧急会议。在这次会议中，桑达吉并没有提供过多的建议，而是仅仅向文官解读了局势情况，所以中印这次边境危机是依靠外交谈判解决的，军方在此次争端的解决中贡献较少。此外，桑达吉行事果断干脆，不会过多考虑其他细枝末节，因此常常容易惹出一些争端。例如，在1984年“蓝星行动”中，他曾承诺这次军事行动会在一天内解决，但实际最后持续了三天。另外，在斯里兰卡维和行动中，他又低估了泰米尔猛虎组织的武装实力，宣称“印度军队将会在两周内完成调解任务”，但实际上印军直到最后也没有完成维和任务。这些互动中的种种不悦，导致桑达吉和拉吉夫之间产生了矛盾。

文官方面，国防部部长频频换人，拉吉夫缺乏助其协调军政事务的得力文官。阿朗·辛格由于对国防事务非常感兴趣，且与拉吉夫私交很好，因此在1985年9月被任命为国防部部长。在当时的印度，文官能主动对军事领域感兴趣是很稀有的事情，因此阿朗在上任后就被寄予厚望。阿朗任职国防部部长期间与陆军总参谋长桑达吉将军、海军总参谋长塔西利阿尼（R. H. Tahiliani）将军以及空军总参谋长丰泰元帅（Denis La Fontaine）相处融洽，并在任内推动多项军事改革。但后期阿朗在与拉吉夫合作过程中隔阂渐渐增多，1987年7月，阿朗从国防部部长一职上辞职。随后，V.P.辛格接替阿朗成为国防部部长，但几个月后，V. P. 辛格又被潘特（K. C. Pant）代替。继任的国防部部长是巴特纳格尔（S. K. Bhatnagar），他在这一岗位上待了不到四年，因为卷入波佛斯军售腐败案中，政府对他不再多有信任。色尚（T. N. Seshan）接替巴特纳格尔成为继任的国防部部长，和巴特纳格尔不同的是，色尚“自信且咄咄逼人”，强硬专制的执政风格令其与“各军种长官的关系越来越差”。色尚仅仅在位十个月后就被替换，纳雷什·钱德拉（Naresh Chandra）接替了他的位置，他的性格更加温和平静，为国防部的工作带来了与之前不同的工作氛围。

拉吉夫执政期间的军政关系开端较好，这时期的军政关系也被视作短暂的复苏，在很大程度上得益于阿朗首先担任国防部部长。阿朗担任印度国防部部长后，军政之间的互动协作不同于传统典型的关系，二者几乎没有任何沟通鸿沟。因为阿朗会经常与各军部首长直接对话，摒弃了之前官僚机构从中插手的惯常做法，这是军部首长们长时间期盼的沟通方式。但在实际互动中，由于阿朗年轻且缺乏足够的从政经验，军部首长们往往会从气势上压倒他，所以那时候有人担心军队的权力会因为一个弱势的国防部部长而过于膨胀。

由于阿朗缺乏处理文武关系的足够经验，这种直接对话的方式虽然促进了国防部部长和军部首长们之间的互动关系，但是却忽略了总理作为最高决策者，使从前的军政矛盾转变成了国防部部长和总理之间的矛盾。当时军政关系矛盾突出表现为拉吉夫和各任防长之间的矛盾，这从他频繁更替防长一职可以看出。在1986—1987年印巴危机时，印度在边境地区开展了三军联合军演，巴基斯坦认为印度此举可能会引发全面战争，便调动了本国部队前往边境地区与印度军队展开对峙，危机一触即发。拉吉夫在危机发生前对印度此次具有挑衅性的军演并不知情，国防部部长以及其他一些高级军官并未将此次行动提前告知拉吉夫，这暴露出印度决策系统当中的问题。在此次危机后，阿朗辞职，V. P. 辛格成为新任的国防部部长。在波佛斯军售丑闻发生时，拉吉夫和阿朗之间的隔阂就已经加深，1987年的印巴危机将二人的矛盾暴露到台面上来。V. P. 辛格在担任国防部部长几个月后，K. C. 潘特接替了他的职务。K. C. 潘特上任之后强调实现军政平衡，于是他首先改变阿朗此前与军部首长直接对话的机制，将文官官僚重新安排至军政互动的轴心位置，重回到传统的文官控制习惯，有媒体将这一改变形容为“这种做法现在可以强化文官在决策过程中的控制，而军事机构难以再纯粹出于战术考虑而影响这些决策”。

3.斯里兰卡维和行动中的军政互动

拉吉夫执政期间，斯里兰卡维和行动的决策是其任内军政关系形态的高度缩影。从拉吉夫决定干涉斯里兰卡内战，到派遣印度军队前往斯里兰卡展开行动，再到拉吉夫深陷此次军事行动的泥潭而无法抽身，最终导致其被泰米尔极端分子刺杀，这次决策注定是一个错误，但针对最高国防安全决策中的问题，印度政府并没有从这次事端中吸取足够教训。

1987年7月，印度和斯里兰卡签订条约，承诺帮助斯里兰卡政府解决国内族群冲突问题，于是在1987—1990年，印度派遣军队去斯里兰卡执行军事任务，帮助斯里兰卡政府抵抗泰米尔猛虎组织等反政府力量。尽管在签订协议及派军之时，拉吉夫一方信誓旦旦，认为印度的出手能够帮助斯里兰卡迅速解决内战问题，但是没想到印度在这次行动中损失惨重，1200余名印度士兵在此次行动中丧生，而且拉吉夫直到被刺杀前都一直无法果断撤军。这次行动一直持续到1990年，跨时三年。

当时拉吉夫基于国际形势和国内政治做出了出兵干预斯里兰卡内战的决定，印度军方在最终决策前，对此次行动做了评估，但评估内容从最后结果来看是失准的。根据直接参与行动的马利克（V. P. Malik）将军回忆，当时陆军总参谋长桑达吉让下属军官分析各种紧急情况及其应对措施，包括强制性措施、最大和最小军事介入方案、全方位的外交影响。军队根据指示整理了一份评估报告提交给政府。评估报告预测了这次行动的结果：最好的情况是，斯里兰卡主动请印度帮忙，这时候印度可以答应；最差的情况是，斯里兰卡继续向印度的敌对国家寻求军事援助，这是印度很不愿看到的；此外，斯里兰卡还有发生政变的可能，这种情形也会有若干不同结果。然而，在这次针对斯里兰卡行动的评估中，外交部没有参与，这是马利克批评之处。

斯里兰卡行动整个过程暴露了当时军政关系当中的一些问题。例如，军官负责整个行动的情势评估，但外交部门参与不足，几乎没有提供任何协助。外交秘书库尔迪普·萨赫德夫（Kuldip Sahdev）曾出席过行动简报会，但是没有发表任何意见。整个行动几乎都在军队的指挥和协调下进行。1987年6月，在海军参谋长塔赫里阿尼（R.H.Tahliani）的主持下，参谋长联席会向各主要战区司令部指挥官及其他高级参谋人员汇报了斯里兰卡行动计划，任命南部司令部总司令德普德尔·辛格中将担任行动总指挥。关于拉吉夫决定和斯里兰卡签订互助协议一事，外交部知之甚少，更是在印度向斯里兰卡派军后外交部才知悉此次行动。拉吉夫最后被泰米尔极端分子刺杀，其中也有外交部工作不到位的原因，没有尽到向拉吉夫评估军事行动对两国关系影响的职责。军政互动，不只包括广义上的文官政府和军队之间的合作，还包括具体文官职能部门及军队部门之间的协作沟通。斯里兰卡行动中，尽管拉吉夫作为文官代表与军队有足够的交流，但外交部作为弱势的文官机构没有发挥应有的作用和功能，此次行动中军政互动仍旧失衡。

V. P. 辛格只担任了几个月的国防部部长，在拉吉夫遭暗杀后就任印度总理，并指派阿朗成立军事改革委员会指导国防改革事项。阿朗再度执掌印度军事要务后，致力于整改印度军队，提高印军作战能力，提出了包括减少军事开支、改组最高国防组织结构的建议。但由于改革阻力过大，这些建议最后都只能束之高阁。拉吉夫任内的波佛斯腐败案、印巴边境对峙以及斯里兰卡行动困境，暴露出印度国防高层指挥、军政关系领域出现了不小的问题，但由于没有致命的危机出现，官僚惰性和路径依赖使印度一直缺少一个契机去进行根本性的改革。

总体来看，曼莫汉·辛格政府时期文官控制水平较弱。第一，薄弱的政治背景使其集权程度较低，党派元老对其政策牵制较大；第二，印度在1999年卡吉尔战争中的胜利也使军队在社会中的声望剧增，官僚地位上升；第三，在外部威胁感知上，巴基斯坦仍旧是印度国家安全的重要威胁，但此时国内安全威胁要比外部威胁更为突出。曼莫汉·辛格认为，国内安全威胁是影响印度安全和稳定的主要来源。20世纪90年代后期，印度曾面临非常严峻的恐怖主义威胁，因此辛格执政后更加关注国内恐怖主义的治理，并取得了一定的成效。

曼莫汉·辛格的政治基础较弱，在其执政期间发生了不少军官公开诘难文官政府的事件。例如，有印度军官向政府退换自己的功勋章，还有军官要求提高自己的薪酬等，其中退役军官V. K. 辛格（V. K. Singh）不断在媒体上公开指责印度军政关系的畸形发展，令政府一度十分尴尬。2008年，印度海陆空三军总参谋长共同公开反对第六届中央支付委员会所提交的报告，报告指出要削减包括军队官员在内的中央政府工作人员的工资和补贴，这次公开矛盾备受媒体关注。2012年，陆军总参谋长V. K. 辛格（V. K. Singh）将政府起诉至最高法院，诉政府内有人擅自将其年龄改大一年而令其提前退休，败诉后不断在公开场合指责政府。同年，在中央政府不知情的情况下，驻西北部哈里亚纳邦城市海萨尔的一支步兵营和空降兵营向德里进发，一度引起民众恐慌。2013年，印度内政部部长也公开批判军队难以沟通，认为在修改《军队特殊权力法案》（Armed Forces Special Powers Act, AFSPA）时不与政府配合。《军队特殊权力法案》赋予了军队在“动荡地区”的特别权力，以维持地区稳定和秩序，例如在未被授权的情况下开枪、以其他方式使用武力和逮捕。随着民众人权和平等意识的加强，从20世纪90年代开始，公众呼吁取消这一特权法案的呼声越来越高。2014年，海军上将D. K. 乔什（D. K. Joshi）以“为多次海军行动意外负责”为由辞职，后在媒体采访中公开指责政府“功能失调、效率低下”，认为政府缺乏“专业竞争力、领域专业性、可靠性、责任感和权威”，火药味浓郁。面对这些尴尬局面，辛格总理也成为印度国内少数在公开场合对民众解释军政关系的最高领导人。2013年11月，在一次公开讲话中，辛格总理强调，印度军队不参与政治是印度军政关系的主要特点，也是维持印度民主的必要前提，为了继续保持这一特点，印度政府将推进最高国防决策体制改革，优化决策过程中的军政互动。

纳勒什·钱德拉委员会的报告中专门提及了促进印度军政关系发展的内容。首先，委员会建议设立国防参谋长或参谋长委员会常设主席等职务，用于协调“综合展望长期计划”（Long Term Integrated Perspective Plan）、五年军购计划或者年度军购计划，统辖包括新建立的安达曼和尼科巴指挥部、域外应急部队等在内的三军合作机构，策划和举办大型联合军事演习，整合后勤、培训和行政等公共职能。陆、海、空三军各总参谋长在2013年破天荒地公开接受设立统辖三军的国防总参谋长的提议。2018年12月，海军元帅苏尼尔·兰巴（Sunil Lanba）再度确认了政府设立参谋长委员会的决定。其次，钱德拉委员会还建议在国防部内将文官和军官互派到对方机构中交叉工作，以增进对彼此工作的理解。为了提高文官对军事事务的专业性，委员会还建议在文官政府中安排一名由国防专家担任的特别干部。但是，由于这些改革措施关系到印度整个国防行政体系，在缺乏足够政治推动力的背景下，这些建议措施很难得到落实。

辛格在国防领域改革的失败归咎于三个原因。第一，政府官僚不愿修改尼赫鲁时期的政策，认为既有制度在应对现存问题时已经足够有效。第二，从现存体制获取收益的利益攸关群体构成固定，他们不想让自己的既得利益陷入风险。第三，改革计划启动时，正值政府即将改选之际。考虑到2014年全国选举后政府可能改选，改革阻力和成本较大，因此也被迫暂时搁置改革计划。但对于印度社会批评自己执政软弱的说法，辛格也有自己的解释：

辛格政府期间的军政关系进一步影响到了印度的对外政策。在印巴两国锡亚琴冰川驻军问题上，辛格总理最后向军队让步，选择了继续在该地派遣军队驻扎。锡亚琴冰川位于中国、印度、巴基斯坦三国三角交界地带，印巴两国在此开展了长达30余年的控制权争夺，发生过数次血战，都在此不毛之地长期驻兵。锡亚琴冰川的自然条件非常恶劣，平均海拔为5500米，冬季平均降雪量约为10.5米，气温最低甚至能达零下50摄氏度。在这样极端的自然条件下驻军，对印巴两国士兵都是不小的挑战。两国政府都曾考虑从锡亚琴冰川撤军，减少不必要的代价。印巴两国在1989年、1992年、1994年以及2005—2006年都曾试图就锡亚琴驻军问题达成协议，但最后都以失败告终。辛格政府带着解决该问题的决心，2005—2006年间发起了第四次谈判，但印度军方在此问题上坚持不退让，导致谈判最后无疾而终。

辛格总理在与巴基斯坦的和平谈判上投入了大量精力，曾对锡亚琴争端的解决寄予厚望，但政府内的反对派和军队联合在一起，使辛格总理的这一计划最终流产。在辛格着手解决锡亚琴问题前，曾广泛召集涉事军官商议此事，最后决定通过和平的外交途径解决这一争端。然而，时任陆军总参谋长J. J. 辛格却公开反对辛格总理的解决思路，并最终扭转了政府的做法。实际上，陆军总参谋长在早期对此计划并不反对，而辛格总理的内阁成员及高级顾问普拉纳布·穆克吉（PranabMukherjee）和A. K. 安东尼（A. K. Antony）持反对意见，因此说服军队与他们站在同一战线。印度时任前联合秘书T. C. A. 拉格万（T. C. A. Raghavan）在和美国外交官的一次会面中，强调了从锡亚琴撤兵的困难，并称军队和政府在此问题上立场有明确的差异，军队也在不同场合强调他们坚持不撤军的原因。锡亚琴事件一方面反映了辛格总理难以完全掌控内部的分歧，另一方面也反映了军队是文官政府处理国际事务时的一个重要影响因素。

引起这些军政不合现象的因素是多方面的，有军政互动机制设计不足的因素，也有官员性格的因素，但这时期的军政龃龉也和时代、社会背景的变化息息相关。第一，军队和文官政府围绕《军队特殊权力法案》的争议反映了新时代人权、民主、和平等思想在印度社会的传播，过去军队高压专制式管理已经很难获得民众的认可和支持。第二，卸任的前陆军参谋长V. K. 辛格与文官政府尖锐的矛盾之所以被广泛关注，得益于印度国内媒体的发展。在媒体助推下，军政之间诸多的互动细节得以有机会公之于众，政府及学者才有更多的信息资源去反省军政互动之中的问题。第三，退役军官将与文官政府的争端诉诸法律也是一个新的变化。这体现了除媒体以外，法院作为第三方力量对军政关系新的塑造。第四，新的社会经济关系也是影响当代军政关系的重要因素。2008年，印度政府启动第六届薪酬委员会用以评估和改革政府雇员薪资结构，军队对委员会最后的定薪结果很不满意，认为军队职员的薪资水平较文官政府职员被低估，同级别的职员却有不同的收入待遇。军队的财政支出对文官政府来说压力不小。近年来，政府多次评估了对军队的国防预算投入和军队人员结构，逐步调整现役和退役军人收入，引发了局部的军政矛盾。印度经济快速发展后，军队和地方的收入差距渐渐显露出来，相比于地方灵活的市场化收入调整，官僚内部的收入调整需要进行全面的评估和衡量，所以需要更长的反应时间去与地方收入平衡。在市场化经济背景下，庞大而保守的军事机构常常因为经济收入问题和文官政府爆发冲突，V. K. 辛格指责文官政府修改年龄，一定程度上也是和退休前后的待遇变化有关。

辛格总理任内爆发的军政不合现象为现代军政关系模式提供了新的现实思考。过去，印度的军政关系设计围绕防止军人发动政变展开，但历经几十年的考验，印度既有政体下发生政变的可能性极低。印度现代社会下的军政关系将更多地关注国家治理议题下的组织及政策效力，辛格任内爆发的军政不合现象带给政府两层考验：一是如何在这种军政危机下继续维持文官政府对军队的绝对控制，二是如何借助这些军政危机重新反省国防制度当中潜在的风险。

尽管印度能实现较强的文官控制，但在印度独立后70余年的历史中，文官政府和军队互动时的角色并不恒定——既有尼赫鲁政府时期的全方位的强文官控制，也有英迪拉·甘地政府从弱到强的渐进式强文官控制，还有如夏斯特里、拉吉夫·甘地和曼莫汉·辛格等政府时期的弱文官控制。但所谓的弱文官控制，仍旧是在军队难以发动军事政变的大制度背景下的官僚互动现象，文官对于整个政权的把控局面是不变的。军政互动容易发生问题，但军政危机的模式也往往是固定的：军队领导人指责文官政府在国防领域执政不力、投入不够，以牺牲国家安全为代价；而文官领导人指责军官违背军人服从和保护的职责，频频越界。

由于文官控制分类简单，所以才导致印度的“强文官控制”型的军政关系类型难以涵括“弱文官控制”这一例外情形。综合学者对文官控制及其模型的研究，可以发现学界对于文官控制类型的划分基本上都没有逃脱亨廷顿“二分法”的影响。尽管亨廷顿是世界军政关系理论研究的鼻祖，但在其之后的学界仍旧带着批判眼光不断重新审视亨廷顿的研究，遗憾的是他们对于文官控制类型的划分并没有跳脱出亨廷顿的划分方法：以文武官员的权限重叠面积来区分文官控制。这一标准的实际运用度较低，因为文武官员在具体工作和协调过程中总会不可避免地形成工作交叉，而且文官是否算得上“干预军事”，这种判断标准又比较受限于学者自身对不同政体的认知理解和价值判断。因此，亨廷顿以及后来的学者对文官控制类型的划分，很难说他们建构出了一种立体、较能普遍解释现状的理论模型。