曹德军 | 中国特色的国际公共产品供给与全球治理路径

长期以来，古典经济学将公共产品视为市场产品的必要补充，是公共机构在市场失灵时供给的公益产品。自由主义经济学家指出，自由市场通过驱使个体追逐利益最大化从而最终会满足所有人的公共福利。但是亚当·斯密“无形之手”所隐喻的自由利益和谐，忽视了个体利益与集体利益之间的矛盾。如果不存在稀缺性约束，那么每一种商品都可以无限量地生产，或者人类的欲望可以完全得到满足，就不存在私有与公有的区分；但现实世界中的稀缺性条件使自由竞争可能引发“市场失灵”。为克服“集体行动困境”，需要政府介入供给“公共产品”，公共产品的公共性可以弥补市场无法处理的负外部性难题。基于此，从消费维度的非排他性（Non-excludability）和非竞争性（Non-rivalry）入手，公共产品常被定义为：“每个人对它的消费不会减少其他人对这一物品的消费”，即消费端的非竞争性；同时“任何人的消费都不排斥与妨碍同时被他人消费”，即消费端的非排他性。这种消费端的二元框架影响深远，成为公共产品理论的主导分析范式。21世纪初美国经济学家英吉·考尔（Inge Kaul）将此逻辑推广至国际或全球层次，认为全球公共产品是“反映全人类普遍、不可分割和相互依存愿望，在空间上所有人参与、所有人共享，在时间上世代连续享用的公益产品”。

敏感领域的国际公共产品供给可能面临私物化风险。实际上，现实世界的大多数公共产品都具有不同程度的私有性或半公共性。在供给—消费的不对称依赖关系中，公共产品供给者可能将公共产品私物化；而且任何人造商品的“公共”前缀属性都不是固定的，在不同竞争互动中呈现出不同形式。例如美国经济学家保罗·萨缪尔森（Paul A.Samuelson）最早开始分析公共产品时使用的概念是“集体消费品”（Collective Consumption Goods）。“集体消费品”具有潜在的公共性，需要通过政治政策实践将其转化为实际的公共产品。何况公共产品供给并非在一个中立的、没有政治竞争的公共空间中进行，公共产品供给存在较强的“私有性”（Privateness）。此外，有关“准公共产品”（Quasi-public Goods）的大量研究表明，现实中的诸多公共产品在消费时容易产生拥挤效应。这意味着公共产品的界定存在一个阈值，在这个阈值以下私有物品的边际效用高于公共物品的边际效用。由此“公共”产品可能是公共或私有供给的，而“私有”产品也可能是私有或公共供给的。况且与国内政治不同，国家之上不存在超国家的代理机构，公共产品由谁提供是不明确的。

从供给竞争角度可以将国际公共产品定义为：国家为保持和建立国际竞争优势、获取国际正当性认可，在国界之外供给的任何具有正外部性的产品。在主权平等时代，国际公共产品由谁提供并不明确。即便霸权国愿意供给国际公共产品，但其本国利益与全球利益之间的张力，依然会使国际公共产品“天然”具备私有性。历史表明，当主要大国为了扩大国际影响力，希望尽量多地吸引消费者，就会导致大国在重叠的供给端竞争加剧。新兴大国只有供给比霸权国更好、更优质的公共产品，才能在争夺影响力的竞争中胜出。

一方面，公共产品供给带来政治正当性。公共产品供给是一种社会化的实践，需要赢得社会成员的正当性认同。古希腊哲学家亚里士多德认为，“城邦的存在是为了美好的生活”，美好的生活需要个人为社区的福祉作出贡献。大卫·休谟（David Hume）在18世纪也谈到了提供“公共产品”是“公共机”的责任。在竞争性政体中，领导者为了增加正当性，会寻求提供更多的公共产品。冷战结束后大国竞争的军事手段正当性下降，获得国际霸权的低成本途径是采取吸引性战略，或供给国际公共产品吸引他国的追随与认可。对于新兴大国而言，以国际社会评价为中心，就需要创新国际公共产品供给模式，尽可能发挥比较优势增强政治影响力。只有真正为国际社会作出独特贡献，崛起正当性才能被广泛认可与接受。

另一方面，公共产品供给存在竞争性。与国内公共产品的另一个显著不同在于，无政府状态下的公共产品的最大难题不是消费，而是公共产品的供给。正如杰克·赫什利弗（Jack Hirshleifer）等人指出的那样，公共产品能否被生产的关键在于谁愿意供给，而不是谁愿意消费。然而当新兴大国与霸权国供给的全球公共产品功能趋同，供给竞争将被激化。由于消费国的数量是既定的。正如卖同样质量产品的商家之间，竞争往往最激烈一样，大国之间的供给竞争是没有硝烟的战争。

概言之，国际无政府结构与国内单一政府结构的治理逻辑存在差异，大国竞争会扭曲国际公共产品的“公共性”特征。鉴于霸权国的供给意愿与正当性基础时常发生变化，需要关注新兴大国在全球治理中的供给能动性。

从供给维度理解，新兴大国应该重点供给自己具有比较优势的领域，也应补齐存在缺失的短板。为此中国需要不断学习探索，正视不足与优势，有所为有所不为。需要明确的是，中国既是一个迅速发展的新兴大国，同时也是一个发展中大国，在参与国际公共产品供给方面经验不足，治理手段与配套机制建设也相对落后，这些都是有待进一步完善的地方，具体而言分为以下三大方面。

第一，面临霸权国的竞争优势与战略压力。传统的公共产品定义围绕消费侧的特性展开，透视了公共产品供给不足的集体行动困境，但是忽视了供给侧的竞争性与选择性特点。实际上，争夺国际公共产品的供应权是一场没有硝烟的竞争。当全球领导权转移时，这种竞争更加明显。一般而言，国际公共产品的供应竞争有两类：一是地理上的公共产品供应竞争，具有很强的地缘性与阵营对垒特点，保持对中间地带和对方阵营的进攻或防守是竞争常态；二是领域性的公共产品供应竞争，在政治、经济、文化、安全等不同领域进行的竞争。在大国相互依赖、相互竞争的背景下，中国要供给具有自身特色的公共产品，必须充分评估自己面临的可能风险与压力。例如，在中国积极供给“一带一路”公共产品时，就有不少西方学者忧虑地指出，中美之间将围绕“一带一路”、亚投行等公共产品触发地缘政治竞争。从地理范围上来看，美国的“新丝绸之路计划”、俄罗斯主导的“欧亚经济联盟”、日本的“高质量基础设施合作伙伴关系战略”、印度主导的“东向政策”与“季节计划（Project Mausam）”、哈萨克斯坦等国的跨欧亚运输计划、土耳其发起的“现代丝绸之路计划”等，都与中国的倡议存在一定重叠和竞争。如表1所示，供给竞争的国际压力是中国参与全球治理须面对的现实问题，需要重视。

表1 中国供给国际公共产品的自身优势与外部竞争

第二，国际公共产品的供给主体分化，中国国际话语权仍显不足。随着全球化进程的深入，非国家主体的重要性凸显并参与议程制定、规则遵守、过程监测等环节。全球治理的多元化与经济自由化、技术扩散和知识权威的分散密切相关。随着国际非政府组织、跨国社会运动、全球公民网络、跨国公司等行为体以多种途径参与公共事务的管理，主权国家在国际公共产品供给中的话语权受到挑战。当前，中国与非政府组织打交道的经验与能力有限，自身参与全球公民网络的努力依然不够。尽管党的十八大以来，在民间组织治理方面取得长足进步，但是中国社会组织参与全球治理的深度不仅落后于欧美日等发达地区和国家，也远远落后于俄罗斯、印度等新兴国家。例如，据联合国经济及社会理事会（United Nations Economic and Social Council,ECOSOC）的统计数字，2014年具有联合国咨商地位的社会组织中美国有703家、印度有380家、日本有150家，而中国（包括港澳台地区）则只有105家，数量上只有美国的1/7左右。相比国内社会组织数量的逐年增长，涉外社会组织的增长缓慢，整体上中国社会组织的国际化水平和项目层次都相对较低。此外，中国对公益精神的弘扬相对滞后，国民的全球视野与日益强大的国力不相匹配。

第三，全球公私伙伴关系建设滞后。尽管中国社会组织参与全球治理的实践越来越多，但是整体上还处于起步阶段。相较其他大国而言，中国民间社会组织供给的国际公共产品还相对低端。未来需要进一步强化公私伙伴关系，以凝聚多方力量，加强参与全球治理的能力。对此，发达国家长期注重公民社会力量的做法是需要借鉴的，并在借鉴同时形成具有中国特色的模式。例如，为了促进对外援助效果，法国成立了国际合作高级理事会（High Council for International Cooperation，HCIC）、发展合作委员会（Development Co-operation Commission）和基层发展合作国家委员会（National Commission for Decentralized Cooperation），这些机构专门负责与非政府组织保持合作和联系。与之类似，英国国内与发展援助有关的非政府组织就达300多个，比较著名的有牛津饥荒救济委员会（Oxford Committee for Famine Relief，Oxfam）、救助儿童会（Savethe Children）等具有重大影响力的组织。这些组织在援外活动中反应迅速高效，费用低廉，尤其是在与受援国基层组织合作实施小型项目和灾后救援方面，都发挥着不可替代的作用。为此，中国需要积极编织海外多边渠道网络，开阔视野，供给高水平、创新性的公共产品。

霸权国对国际事务或地区事务产生垄断或半垄断影响，只有新兴大国有潜力挑战或改变这种格局。在国际公共产品供给的早期阶段，霸权国与新兴大国都有一个相互试探的过程。新兴大国需要找准自身定位、发挥比较优势，采取“立体式差异化”的竞争模式，努力“构建自身独特的生态位”。所谓“立体式”供给策略是在纵向维度，尽量打开竞争空间，避免正面竞争，争取错位竞争；所谓“差异化”供给策略是在横向维度，尽量满足消费者的多元化需求。

一方面，新兴大国需要尽量避免供给同质化的公共产品，以比较优势赢得发展空间。面临霸权国供给优势与战略压制，新兴大国如何开拓新的发展机会，如何在适当回避正面竞争的前提下努力供给国际公共产品？本文认为，新兴大国应该扬长避短，避免进行全球治理的存量竞争，而是投入新资源扩大发展空间或降低拥挤程度，促进国际公共产品供给进入增量竞争阶段。守护好既有的国际公共产品，保持必要的战略务实，将有限资源投入优质渠道中去，强化供给国际公共产品的外交能力，而非盲目创新与扩张。在保存实力前提下，应该去争夺“生态位”优势。国际关系本身不存在最高权力与权威中心，新兴大国在与霸权国的互动过程中逐步塑造出差异化的供给模式。尤其是在全球治理领域，国际公共产品供给的生态位在竞争过程中被不断建构出来，新兴大国越早占位，就越有可能在国际竞争中找到抓手，进行长远战略谋划。对新兴大国而言，其生态位具有独特性，因为其“向上”面临霸权国的结构性压力，“向下”要争取大多数国家认可。

另一方面，新兴大国需要考虑公共产品供给的正当性基础。能否形成有利的生态位关键要素在于新兴大国自身的能力，但也取决于其供给的公共产品是否能满足潜在消费者的期待。因此，新兴大国需要努力优化国际公共产品的供给质量，精简品种，做好最具优势的品牌产品，凸显清晰的战略定位，与此同时强化国际社会对新兴大国独有特质的认可。促进共商、共建与共享，以真正的包容互惠表现出中国仁智大国的格局，最终在解决实际需求过程中积累战略声誉与国际正当性，这是和平时代新兴大国成功崛起的必要条件。对消费国而言，供给中国特色的国际公共产品最重要的不仅是展示产品本身的功能，更重要的是展示新兴大国新的发展理念以及引领人类发展新方向的能力，而且这些理念价值的最合适的呈现方式就是供给国际公共产品，这种为国际社会奉献的行动不仅可以被看见，而且能切切实实转化为影响力和软实力，给消费国留下深刻的印象。在和平竞争的年代，新兴大国积极构建“立体式、差异化”的供给模式尤为重要，这是维持与发展其大国影响力的关键途径之一。

从类型化角度来看，可将国际公共产品供给路径分为四种模式。一方面在纵向维度上，存在选择错位式竞争或替代式竞争。其一，错位式竞争。在纵向分化领域，当霸权国的压制能力较强，供给容量较小，这时新兴大国可以采取错位式竞争，例如在全球安全领域的公共产品供给上相对谨慎。其二，替代式竞争。新兴大国需要尽量避免与霸权国在垂直领域展开正面竞争，而是要进入被霸权国忽视的领域。另一方面在横向维度上，存在协调式竞争或叠加式竞争两种模式。其一，叠加式竞争。一般在供给等级分层度不高，双方供给空间容量较大（拥挤度低）的领域采取这种模式，相比替代式竞争更加温和。其二，协调式竞争。属于最和谐的竞争模式，双方在不同领域各自具有优势，而且供给的产品在功能上异质度较高、供给的容量空间较大，也最可能实现共同治理。当然，现实世界也必然存在四种理想类型的变种、组合与交织。但对竞争策略予以类型化区分，有助于深化对公共产品供给竞争的多样性理解。

新兴大国需要找准自身定位、发挥比较优势，采取“立体式、差异化”的竞争模式，努力“构建自身独特的生态位”。其核心在于，以比较优势供给创新性的产品与服务，避免供给同质化的国际公共产品。基于前景规划，未来10年与20年中国需要在国际公共产品供给上分领域进行差异化供给。依据中国供给能力与意愿的同步提升的前景，因此可以设想一份中国供给国际公共产品的“两步走”路线图。第一步，在中短期的全球发展蓝图中，2030年中国综合国力得以显著提升，更可尝试创设新的国际规则。着力创设更为先进的治理机制，包括完善既有国际机制和规范框架。第二步，在中长期设计上，未来25年中国应着眼提升软实力，积极贡献中国式的治理智慧。展望2050年新愿景，届时中国将以无可比拟的优势进入创新无人区，开创供给“高边疆”类公共产品，拓展国际公共产品的生态位图谱。

图1  中国供给国际公共产品的生态位图谱

在短期内（2030年前），中国的重点在于落实与内化既有公共产品供给倡议与方案，扎实提升国际社会对中国的治理能力与领导力认可度，因此可以选择错位式供给与叠加式供给策略，在拥挤度较高的领域供给异质化公共产品，在拥挤度较低的领域可以供给叠加优化式的公共产品。如图1所示，中短期选择错位式与叠加式供给策略，中长期选择替代式与协调式供给策略，致力于在积极维护中国大国地位的同时，管控分歧，降低战略竞争的负面冲击。

错位式供给即在拥挤度高领域，分别供给了差异化的产品，形成错落有致的一种生态位竞争格局，其他消费国不会二选一，而是有可能同时消费这两种产品（零和度低）。国际公共产品供给的结构转型主要体现在国际多边机制的正当性基础发生变化。美国领导的自由主义意识形态或霸权秩序，如果不能经受住新兴大国的价值类公共产品的冲击，则容易走向衰落。为应对全球治理的霸权衰落挑战，需要加快贡献中国智慧，分享中国治理经验，为改善全球治理提供中国解决方案，为人类提供更多国际公共产品。自2012年以来，中国领导人就明确表示，“为人类作出更大的贡献”。由中国倡议的亚洲基础设施投资银行和“一带一路”倡议全球互联互通计划，被视为新型国际公共产品。

第一，适应全球功能分化供给新型产品。国际多边机制建设长期以来受自由主义秩序驱动，自由主义国际秩序基于美国的权力优势。美国在第二次世界大战后启动“马歇尔计划”，与其他战胜国联合设计了“布雷顿森林体系”，创立国际货币基金组织和国际复兴开发银行（后演变成为世界银行），并催生出一批区域开发银行。再加上世界贸易组织成立，为战后世界长期供给多样的国际公共产品。然而美国的角色并非一直是建设性的，美国长期存在将国际公共产品“私物化”的不良行为记录，国际社会呼吁构建新型包容普惠的国际多边机制。近年来，中国倡议创设的新型多边金融机制提出了新的愿景目标与治理模式，致力于完善和改良全球治理模式；通过立足亚太经合组织、亚洲相互协作与信任措施会议、上海合作组织与金砖国家组织，创建亚投行、丝路基金与金砖国家新开发银行等新机制，对全球治理体系进行“增量改进”，供给全球新型金融公共产品。而在功能分工上，中国倡议的新型多边金融机制更专注于基础设施发展和民生改善，通过接纳本地区以外的成员及践行真正的多边主义，展示出显著的包容性。

第二，发挥比较优势进行错位竞争。在冷战结束后的相当长时间内，全球发展治理的制度建设似乎陷入停滞，有关国际发展机构的改革呼声不断。以中国为代表的新兴大国在2008年国际金融危机后创设新型国际机制，同时注意与传统机制的兼容性与合作包容。传统国际机构有较强的惯性与滞后性，在应对新的全球治理挑战中往往捉襟见肘，灵活性与前瞻性不足。亚投行是供给全球新型金融公共产品的有益尝试，致力于向亚太地区供给发展资金与经验。中国希望亚投行能够打造自身优势和特色，为现有多边开发银行体系增添新活力，展示其作为21世纪新型多边开发银行的独特性与创新性。尽管亚投行与世界银行、国际货币基金组织存在竞争，但是并非等级替代式竞争。例如，亚投行的筹建过程与世界银行并没有发生冲突，双方在人员交流、制度设计、联合融资等方面存在大量的合作。在错位竞争过程中相互学习，强化包容性基础。

第三，对接主流平台争取国际社会认可。从他者承认的角度而言，“一带一路”倡议、亚投行等新机制的良性运转离不开国际社会的承认与支持。“一带一路”倡导互联互通，中国期待更多的国家积极参与开放型经济，通过共商共建共享形成广泛的利益共同体。中国作为这一国际公共产品的生产主体，需要顾及对方的利益，理解、承认他者的诉求。只有通过“异质性承认”才能建立起“同质性共识”。金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等新型国际金融机制想要得到国际社会的认可，就必须积极回应全球治理需求。一定程度上，供给公共产品不仅是争取国际支持的公共外交，而且从战略上证明中国崛起的和平意图与积极贡献。中国在区域和全球范围内的公共产品供给上更加积极主动，与金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）建立金砖国家新开发银行及金砖国家应急储备安排、亚洲基础设施投资银行、“一带一路”和丝路基金。而其他新兴经济体也以物质以及道义上的支持来回应中国的倡议。例如，2015年在上海总部举行的金砖国家新开发银行成立大会上，占全球地区生产总值30%以上的五个金砖国家领导人共聚一堂，承诺共同为基础设施和可持续发展项目提供资金。金砖国家新开发银行也成为国际货币基金组织的补充性机构，为金砖国家在金融危机中的流动性提供支持。

在全球治理的国际发展领域，新型发展合作模式是超越国界的国际公共产品，中国致力于在国际发展与基建援助方面进行叠加式供给。随着南方新兴大国作为发展援助的提供者和参与者的崛起，占主导地位的西方新自由主义面临着多方面的挑战。新兴国家的国际发展合作与南南合作议程相一致，以追求更广泛的目标，包括贸易、投资、技术和扩大在双边和多边框架中的影响力。南南发展合作建立在共同发展、相互学习和平等尊重的基础上，先发南方国家的经验对后发南方国家有很大的参考价值，处于相同阶段与国情结构下的交流学习，更容易建立真正的发展能力。因此，中国在发展领域的叠加式供给策略，为全球发展提供了一种新的选择模式，为全球南方国家发展提供了重要参考。

到2030年的不到10年里，中国公共产品供给致力于圆满完成《联合国2030年可持续发展议程》，进一步夯实区域性公共产品的基础并对国际公共产品进行规划。例如可以建设全球高铁网络、建成亚太自贸区、建成世界电子贸易与支付平台、建立全球大数据研发中心等，发挥中国基础设施建设的传统项目优势与新兴技术领域优势。同时注重搭建南南经验交流机制平台，中国的国际发展合作更注重知识积累与经验传递，以自主发展为最终目标。作为全球最大的发展中国家，中国将发展作为南南合作的桥梁，扩大和深化与全球南方的知识转让。

其一，搭建全球层次的互联互通网络，适时升级“一带一路”。2030年前中国可以推动互联互通取得全局性进展，届时“一带一路”将建成扩展全球的多维互联的网络体系，通过互联网、物联网的软联通和高铁网、公路网、航空网、管道网、港口网等实体网络的硬联通，推动亚洲乃至全球走向更紧密的共同体。目前，中国的高铁已经在泰国、巴西、墨西哥、俄罗斯等全世界各个国家和地区开展并实现了网络对接合作。2017年6月，具有完全自主知识产权的中国标准动车组“复兴号”正式通车，这是目前全球运行能耗最低的高速列车。当前高铁的1.0版本时速为350—500公里；而到2030年的时候，在技术进步基础上将升级到2.0版本，每小时可以达到3500— 5000公里，从北京到上海只需要20分钟，从北京到纽约也可能只需要四五个小时。随着“泛亚铁路（Trans-AsianRailway，TAR）”计划推进，2030年中国将主导构建全球高铁网络，为网络化新型全球关系打下“骨骼框架”。

其二，建立全球大数据分享中心，构建信息智能共同体。大数据具有开放的基因，它应该是人人共享的新型公共产品。2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中明确提出在2018年年底前建成国家统一的数据开放平台，逐步实现交通、医疗、卫生、环境、气象、企业登记监管等领域数据向社会开放的目标。按照这种开放进度，2030年可以建成亚洲或全球大数据分享中心，到时中国就成为世界的知识中枢之一，源源不断地向全球供给数据信息。电商迅猛发展也带动了移动支付技术实现重大突破，2030年中国将具备驾驭大数据的超强能力，具备供给新型国际公共产品的实力。

其三，促进贸易与投资合作，建立亚太贸易与物流网络。届时可以在统一的自贸试验区规则标准下，通过循序渐进的方式，将碎片化的区域自贸区网络整合起来，将薄弱的区域纳入网络中。例如，在上合组织框架内，目前已经形成的有中哈霍尔果斯国际边境合作中心、中俄哈蒙环阿尔泰山次区域跨国合作示范区和中吉乌三国次区域经济合作区等数个次区域经济合作组织。中国可以依托这些次区域经济合作区，选择重点合作领域，分阶段、分地区进行；以点带面，形成具有实质性合作内容的产业、区域，为上合组织自由贸易区的建立创造有利条件。2030年前，中国可利用多边会议场合，积极为亚太经济一体化谋划新愿景，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。亚太自贸区一旦建成，将成为世界最大规模的自贸区，中国将发挥引领性作用。

在基建援助领域，中国供给的公共产品在横向维度上面临功能同质竞争压力。区域基础设施互联互通能够帮助弱小的经济体更有效地参与一体化，补足网络中的薄弱一环。中国对“一带一路”倡议的支持和基础设施建设的推进，将为全球南方的普惠发展供给解决方案与国际公共产品。但也要认识到，海外基建项目充满不确定性、特殊性与敏感性，新型公共产品与传统公共产品供给竞争最终可能扭曲或扩大地缘政治影响力。一方面，立足“新南南合作模式”，通过基建援助促进南方国家共同发展。以脱贫攻坚引领世界脱贫进程，中国改革开放四十余年的经验积累是全球发展的宝贵知识，引发了后殖民国家和发展中国家的广泛共鸣。在改革开放前期阶段，经济特区的主要任务是经济发展，成为吸引外国投资和技术转移的“桥头堡”；而在全面建成小康社会的目标实现后，经济特区的主要任务则是改革试验，更多肩负国内治理与全球治理的地方探索使命，探索未来人类发展的新模式。

另一方面，基础设施建设也面临横向功能同质性竞争。“一带一路”倡议通过建立政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的“五通”格局，不仅向共建“一带一路”合作国家的基础设施和区域融资方面提供大量的国际公共产品，还对现有全球经济治理规则进行补充、升级与完善。面对国际发展的不同模式竞争，中国强调共同推动全球发展迈向平衡协调包容新阶段。“全球发展倡议”为各国制定可持续发展政策提供了思路和启示，是中国供给的又一面向全世界的重大国际公共产品，致力于探索全球普惠发展新路径。

协调式供给，即霸权国和新兴大国双方在不同领域各自具有优势，而且供给的产品在功能上异质度较高、供给的容量空间较大，那么这是最可能实现共同治理或双方联合供给公共产品的领域，也是国际社会对霸权国和新兴大国报以较高期待的领域。例如全球公域俗称“高边疆”（High Frontier），是“不属于任何一个特定国家管辖、所有国家都可以使用的资源领域”。根据现行国际法，人类主要存在四个全球公域：公海、大气层、外太空与南极洲。随着中国成为世界第二大经济体，对全球公域影响力增强，需要有建设性引领方案填补在海洋、大气层、外太空与网络领域存在的治理空白。目前在海洋和外太空领域，还存在着大量国际法暂未涉及的“灰色地带”。着眼未来，做高边疆治理的探索者需要合理利用不断增长的综合实力，为全球公域治理作出中国贡献。

首先，维护人类共同遗产与国际共识。全球公域作为非排他性的消费场域，脆弱性日益凸显。在全球高边疆领域，协调式治理需要在全球公利与主权私利之间保持平衡。因此，对于这些全球公域的治理，需要创设能使“所有人”都遵守的共同规则和规范。相关规范需要平衡不同行为主体的利益和立场，应该在开发和保护之间取得平衡，以维护公域中潜在全球资源的可持续性利用。例如，太空的资源和开发领域似乎是无限的，技术进步不仅会提高开发效率，也会加剧竞争。尽管《联合国海洋法公约》和《外层空间条约》等国际法律框架已被广泛采用，但对其解释仍然存在分歧。在与外空治理有关的合作框架内，中美不是绝对的竞争者，而是互补的合作者。中美的太空治理互动集中在外太空规则制定上，双方都曾试图提出自己的国际治理框架，有的独立于联合国机构，有的也通过联合国机构提出，取得了不同成果。

其次，创新全球价值规范，推动构建“人类命运共同体”。2050年的国际社会物质异常发达、网络与虚拟空间交错纵横，人类文明极大提升，人类相互依赖的程度前所未有，主权观念与民族意识持续淡化，人类面临地球外的威胁越来越多。届时，全人类社会的进步将有望超越“文明冲突”，建成命运共同体。在异常发达又有风险的2050年社会里，已经积累丰富的全球治理经验的中国将可以引领世界主流价值观走向。生产力的极大进步，也会触发人类面临新的价值整合难题，全球人类命运共同体意识与合作共赢认同感面临转型。在新型全球关系互动模式中，中华文明的开放与深邃将有助于倡导包容、融合、聚合的价值观，“东方智慧”会更进一步吸引世界。

再次，关注智能科技伦理，倡议伦理新规范。除云计算、大数据之外，人工智能与智能商品也将成为未来30年发展的大趋势。人工智能赋予了机器一定的视听感知和思考能力，不仅会促进生产力的发展，同时也会产生一些伦理性问题。未来智能联网将颠覆人们的生活与思维方式，但是人工智能的快速发展也引发国际社会对机器人伦理的担忧，计算机或机器人将拥有和人类大脑一样的储存容量和处理速度，甚至能完全代替人类思考。在2050年前，中国可发挥自己的领先地位，主导成立人工智能伦理委员会，创设新的国际规范，促进人类命运共同体建设。中国在人工智能领域的发展速度非常抢眼,预计到2030年中国人工智能理论、技术与应用总体将达到世界领先水平,成为世界创新中心，也因此需要承担更多责任。

此外，气候治理与传染病防控需要全球集体行动，通过积累加总实现全球治理收益。中国已经成为气候变化领域“负责任的利益攸关方”，在应对全球挑战中注重公平道义，建立领导力正当性；更引人瞩目的是，中国郑重承诺2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，有力地展示了在气候公共产品供给上的国际领导力。在全球气候治理方面贡献中国方案。温室气体减排尽管是一个重大的国际公共产品，但是每个国家对其需求度与敏感性是不同的。不少国家质疑所谓的“气候变化”是国际舆论的骗局，目的在于减慢新兴国家崛起的速度，也有面临气候变化最迫切威胁的小岛屿国家呼吁全人类正视不可逆的气候灾难。中国注重关注气候治理的公正性，强化气候公共产品的正当性基础。部分公共产品的消费虽然不会影响其他国家，但是消费本身是有门槛的，有些欠发达国家缺乏必要的行动能力与资源，可能难以有获得国际公共产品的机会。如果没有可及性或进入消费的能力，再优质的公共产品都是无意义的。如何进行赋能，对弱国小国进行援助、培训和技术合作，提升它们参与国际集体行动的能力，也是保障供给协调效果，承担大国全球责任的重要内容。在公平、共同但有区别的责任原则下，中国大力提高国家自主贡献力度；中国同小岛屿、内陆、最不发达国家发展进程协同增效，发挥各自优势；对接各界伙伴，发挥私营部门、非政府组织、专家智库、媒体等各界的正面功能，是对全球发展合作的“再动员”。

在新兴的全球治理领域，国际生态位是在动态竞争过程中被建构出来的，新兴大国越早占位，就越有可能在国际竞争中找到抓手，进行长远战略谋划。替代式供给策略意味着，国际公共产品供给竞争高零和度且拥挤度高，竞争大国很容易发生激烈的正面冲突，因此是最激烈的竞争类型。在权力转移实现之前，新兴大国的明智策略是采取一种“不对抗、不冲突、相互尊重、合作共赢”的战略竞争方式。因此坚持和平发展的中国也注重管控中美竞争风险，避免不可逆的战略冲突，实际上采取的是“局部替代式供给”策略。例如在传统安全类公共产品上，中国供给新的区域与全球安全合作机制，需要谨慎处理与美国的关系。党的十八大以来中国安全治理呈现一定的进取态势，积极扩展和深化上海合作组织的区域安全保障功能；强化亚丁湾护航行动、积极与东盟建立安全互信机制，在防止核扩散中努力提供多边、和平的解决方案；更为重要的是提出“全球安全倡议”供给重要的国际安全公共产品。然而整体而言，中国安全类公共产品的供给相对薄弱，这与安全议题的敏感性和中国的发展战略有关。且对于安全类公共产品的供给方式与顺序尚存在诸多争议。

一方面，维护以联合国为中心的全球安全体系建设。安全联盟或安全类公共产品具有很强的排他性，竞争的零和度与私有性均较高。冷战后全球安全结构呈现多层次、碎片化和网络化特征，中国作为联合国安理会五大常任理事国之一，主张与其他主要国家一起推进全球安全机制的完善与改革。维护以联合国为核心的国际体系，就是要尊重以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则，维护和践行真正的多边主义，坚决反对单边主义、保护主义、霸权主义、强权政治。中国对全球安全治理的支持集中于联合国多边机制，而非美国主导的联盟体系。2022年中国首次提出“全球安全倡议”，为解决全球和平赤字、发展赤字、治理赤字与信任赤字提供新思路。全球安全倡议追求的是共同安全，更加突出联合国在多边安全治理中的核心作用。近年来，中国加强对联合国安全系统的资金投入和人员派遣，支持国际安全公共产品生产。例如，中国积极参与联合国维和，对国际维和行动的财政支持份额从2016年的6.6%增至2019年的15.21%；派出近4万名维和人员参加30多个联合国特派团；创设为期10年、总额10亿美元的中国—联合国和平与发展基金，支持联合国的多边安全与和平事业。中国长期奉行不结盟政策，秉持共同、综合、合作、可持续的安全观，强调维护以联合国为核心的多边安全平台。

另一方面，完善区域和跨区域安全机制平台建设。冷战后全球安全呈现多层次、碎片化和网络化特征，需要在功能分化基础上促进全球依赖与合作。在战略竞争大背景下，中国致力于打造互利共赢的“人类命运共同体”。为孵化共享的安全共同体，构建亚洲与全球战略信任，中国通过上海合作组织升级扩容，促进综合安全观落地扎根。同时完善亚太经济合作组织、亚信会议、金砖国家组织，提出应对全球治理的发展与安全关联方案。例如在金砖机制框架、APEC北京峰会、G20杭州峰会、上海合作组织峰会、中国与中东欧国家峰会、联合国安理会等平台，展示中国的全球安全治理方案，传递合作多赢的理念。2017年，上海合作组织接纳印度和巴基斯坦为新成员，此后印度与中国和俄罗斯一道，立足上合组织平台呼吁建立新的安全与发展体系，反对霸权主义。

中国供给的安全类公共产品，并非完全排斥美国的体系，而是注重淡化安全竞争的范围。进入全球数字化时代，数据安全、新技术安全与产业链安全都会成为中美抢占技术制高点的安全竞争。例如，美国针对中国芯片技术、5G技术、人工智能与信息技术等领域采取了明显的压制与“脱钩”政策，中美数字竞争或将改写全球经济规则，因此是竞争程度较高的替代性竞争。在历史上，科技实力一直是大国竞争的关键，尤其是新兴技术的迅速发展正在催化一场新的产业革命。随着技术创新能力的显著提升，中国有可能贡献全球性重大技术标准。数字国际公共产品的供给，秉承数字经济治理的公平互惠原则，一方面要弥合数字鸿沟，增加对落后地区的数字基础设施建设援助；另一方面要推动建设更加包容开放的全球性数字经济规则，尽量减少部分发达国家的高标准对发展中国家构成“发展壁垒”，促进数字技术向善发展。

从供给竞争角度看，数字技术领域的安全竞争已经开始引发美国的战略警惕，开始导向纵向等级地位竞争。其一，数字技术优势助力全球数字规则的标准探索。当前中国已经成为推动数字全球标准化的主力军。2022年的中国政府工作报告明确提出大力促进数字经济发展，包括建设数字信息基础设施，逐步构建全国一体化大数据中心体系，推进5G规模化应用，培育壮大集成电路、人工智能等数字产业，提升关键软硬件技术创新和供给能力。此外，“数字丝绸之路”是中国建设连接世界的复杂基础设施网络的全球投资计划，已经扩展到第五代移动网络（5G）、物联网（IoT）、人工智能（AI）、大数据、智慧城市、数据中心和数字经济时代的云计算等前沿领域。标准连接是数字丝绸之路的一个重要组成部分，《标准联通“一带一路”行动计划（2015—2017）》指出，标准化对“一带一路”建设具有基础和支撑作用；并且概述了推动中国标准“走出去”、促进投资和贸易、支持基础设施联通的10个优先领域。伴随着数字经济全球化，中国供给新型公共产品的潜力将被逐步开发。要顺应第四次工业革命发展趋势，共同把握数字化、网络化、智能化发展机遇，共同探索新技术、新业态、新模式，探寻新的增长动能和发展路径，建设数字丝绸之路、创新丝绸之路。

其二，地缘政治和经济安全问题不可避免地在全球标准化竞争中发挥作用。技术不是价值中立的，而是始终渗透着政治思想、价值和规范。因此大国为了抢占前沿技术战略高地，会相互排挤对方供给的公共产品。在当前数字竞争叙事偏见下，不少西方舆论将5G技术政治化，污名化中国技术的安全风险，中国供给的数字国际公共产品面临消费压力。由于放弃中国5G网络，美国及其跟随者需要投入更多研发和时间来寻找替代品，这种集团化与对立化思维，不仅会阻碍其自身技术进步，而且影响全球数字治理的推进也会伤害大多数国家的利益。由此，调和大国关系、淡化意识形态竞争，是化解消费公共性的重要难题。在数字平台商业化技术方面，中国成为全球主要参与者和引领者。当然，随着新的数字技术经济模式形成，数据的重要性和敏感性会更加突出。

在全球治理格局转换的历史阶段，服务全球公益是潜在领导国主动展示良性意图、获得国际支持、赢取战略机会、增强全球影响力的根本性手段。在百年未有之大变局的背景下，全球治理的中国时刻正在到来。当前全球治理面临困境，霸权国领导力量弱化，中国应当把握机遇积极成为国际秩序的补位者，而不是缺位者；通过主动奉献，回应国际社会对中国角色的重大期待。供给新型国际公共产品既是新时代中国特色大国外交理念的集中体现，也是构建中国方案、中国倡议与中国主张的实践需要。新时代中国通过秉持增量改进原则，以亚投行为依托对全球治理体系进行升级扩容、以新兴数字公共产品与全球公域治理为抓手进行创新替代、以全球发展倡议与全球安全倡议为载体深化叠加嵌入，并在全球气候治理与新冠疫情防护方面促进合作共建。

当然也需要认识到，中国供给新型国际公共产品也面临诸多挑战与竞争压力。面向未来需要根据全球需求与供给难度，设计最能发挥中国比较优势的国际公共产品供给蓝图。2030年将进行中短期投入规划，积极对接《联合国2030年可持续发展议程》，夯实国际发展基础；2050年致力于中长期远景设计，主动应对关乎全人类命运的重大公共难题，引领价值观与文明发展新方向。蓝图设想并非面面俱到，但主动设计可释放外交能动性，下好外交“先手棋”，为建构中国特色的公共产品供给路径奠定基础。